生态环境法典编纂再迎关键进展——备受瞩目的污染防治编草案二审稿今日公开征求意见。

作为整部法典草案中条款最多的一编，污染防治编整合多部现行单行法，牵动无数环境工作者与公众的视线。从初审到二审，污染防治编草案吸纳了哪些意见建议？解决了哪些关键问题？

本报记者专访中国人民大学法学院副教授、法学院环境法教研室主任曹炜，系统梳理污染防治编草案二审稿的重点与亮点，解读修改背后的立法考量。

八大亮点速览

中国环境报：在您看来，这次污染防治编草案二审稿都有哪些亮点？

曹炜：关于污染防治编二审稿，我总结了八大亮点。

一是将改善生态环境质量和保障公众健康纳入污染防治工作的总体要求之中，拓展了污染防治工作的价值理念。

二是进一步加强对农业农村污染防治问题的关注，在资金支持、农业投入品以及畜禽散养密集区方面增加了相应规定。

三是进一步加强重金属污染防治，在第一百七十一条之一增加了专门的重金属污染防治条款。

四是进一步加强移动源污染防治，增加重点用车单位管理规定、加强对机动车船等排放检验造假的监管并加强内河船舶水污染防治要求。

五是进一步完善地下水污染防治规范体系，增加地下水调查评价规定。

六是进一步加强固体废物污染防治，增加规划、工业固体废物中有毒有害物质含量控制标准以及不得擅自倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的规定。

七是进一步加强对从事放射性污染监测工作的机构的监管，对此类机构实行资质管理制度。

八是进一步完善化学物质污染防治制度，增加地方政府职责、生产进口使用化学物质的企业事业单位信息公开以及国务院有关部门推动有毒有害化学物质替代的规定。

重视移动源监管

禁止生产销售排放检测造假装置

中国环境报：污染防治编草案二审稿主要解决了哪些关键问题？

曹炜：首先，解决了畜禽和水产养殖污染防治的资金来源问题。二审稿明确，各级人民政府应当在财政预算中安排资金支持畜禽和水产养殖污染防治，有利于此类活动的污染防治工作顺利推进。

其次，解决了重金属污染防治的法律依据和责任分工问题。二审稿明确了中央、地方以及企业在重金属污染防治方面的责任分工。国务院生态环境主管部门会同有关部门确定重金属污染防治重点地区和重点行业。重点地区所在设区的市级以上地方人民政府负责组织编制实施重金属污染防治方案。重点行业企业则需要承担定期开展隐患排查整治、采取有效措施的责任。

三是解决重型货车等分散移动源污染防治问题。针对重型货车较为分散、难以进行有效监管的问题，二审稿增加规定，重型货车使用较多的重点用车单位应当按照国家有关规定，将运输及装卸环节排放管理纳入单位污染防治责任制度，加强重型货车大气污染防治。

四是解决了排放检测机构造假装置和设备的源头规范问题。二审稿新增规定，禁止生产、进口或者销售用于篡改、屏蔽、伪造机动车船、非道路移动机械、铁路机车、发动机排放检验数据的装置和为虚假排放检验提供条件的检验设备。

五是解决了化学物质污染防治的地方职责问题。二审稿新增规定，县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强化学物质污染防治。这一规定为地方未来开展相关行动提供了法律依据。

中国环境报：您认为，这次修改最大的进步体现在哪里？

曹炜：我认为，污染防治编草案二审稿最大的进步，主要体现在价值理念进一步拓展提升。例如，二审稿第一百四十五条增加了改善生态环境质量和保障公众健康的内容，使得污染防治编与其他各编的联系更加紧密，并且与不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需要的总体目标相契合。

此外，可以看到对加强移动源监管的重视。《中国移动源环境管理年报（2024年）》统计数据显示，2023年，全国货车CO、HC、NOx、PM排放量分别为180.6万吨、37.6万吨、387.2万吨、3.7万吨，占汽车排放总量的27.7％、22.1％、83.7％、90.8％。而重型货车的四项污染物排放量分别为59.2万吨、20万吨、350万吨、2万吨。可见，在固定污染源监管已经取得突出成绩后，以重型货车为代表的移动源监管已经成为污染防治领域新的工作重心。二审稿明确了对重点用车单位的要求，有助于倒逼重型货车所有者进行更新换代。此外，加强了对船舶特别是内河船舶的监管要求，有助于强化对水上移动源污染的防治，推进“陆水统筹”。

二审稿的修改思路由“全面推进”转向“重点推进”

中国环境报：与初审相比，二审稿的修改思路有何不同？

曹炜：在一审之前，全国人大常委会法制工作委员会主要采取“全面推进”的思路，对现行污染防治立法进行全面审查、系统整合，通过编订纂修形成初步文本。一审之后，全国人大常委会法制工作委员会向社会公布法典草案并广泛征求国家机关、科研院所、专家、公众等各方面意见，获得了充分意见反馈。因此，二审稿的修改思路由全面推进转向重点推进。法制工作委员会全面收集整理各方意见，识别其中的重要意见建议并展开专题调查研究，与相关部门进行反复磋商沟通，最终确定部门关心、公众关注的重点难点问题实现重点突破，进一步发展完善污染防治编的规范体系。

中国环境报：收到的意见建议主要集中在哪些内容？二审稿对此有何回应？

曹炜：针对公众反映较为集中的内容，二审稿进行了回应。例如，增加规定，科学合理安全使用兽药、饲料和饲料添加剂的农业投入品，科学处置农业投入品包装废弃物；增加了国务院有关部门制定含挥发性有机物的原辅材料和产品的挥发性有机物含量限值标准、低挥发性有机物含量的原辅材料和产品标准；要求建立船舶污染物等接受、转运及处理处置多部门联合监管制度。

期待一部法典解决所有生态环境问题是不合适的

中国环境报：污染防治编需要对大量现行单行法进行系统整合，如何处理“继承现有成熟规定”与“进行突破性制度创新”之间的关系？在与生态保护、绿色低碳发展等其他各编的衔接与协调上，做了哪些特别的立法技术安排？

曹炜：由于污染防治编涉及多部现行单行法，且有几部立法属于新制定或刚刚进行过修订，如《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等。因此，我觉得在修订过程中，立法机关还是秉持稳中有进的基本立场，对于现行的法律规定，除非有中央改革决策或者部门根据实际情况提出修改建议，一般情况下均要做继承处理。对绝大多数条文仅仅进行文字表述调整等技术处理，不做重大调整。从而在实现重点突破的同时，维持整个体系的稳定性和连续性。

在与其他编的衔接问题上，污染防治编主要通过增加概念界定条款、适用范围条款等技术手段来解决。一方面，通过概念界定条款，明确各分编的调整范围，例如增加大气污染、电磁辐射、光污染的定义等。另一方面，各分编相应增补了适用范围条款，明确分编的适用范围，排除不适用分编的情况。此外，污染防治编将现行污染防治单行立法中涉及生态、节能、节约资源等方面的条款交由其他分编来统一安排处理，从而实现了三编之间的有效界分。

中国环境报：我们开设的“我为法典建言献策”专栏收到了很多意见建议，有的建议提得很细致，期望法典不仅要全面，也要在具体操作上作规定，但也有观点认为，有很多内容其实不适宜在法典中作统一规定。您怎么看待这个问题？什么样的问题应该由法典来解决，什么样的问题可以交由地方立法等方式去细化规定？

曹炜：我认为，期待一部法典解决所有生态环境问题是不合适的。虽然我们要通过生态环境法典纳入多部现行有效的生态环境单行立法，但是仍然有部分立法留在法典之外，与法典共同发挥规范作用。与学界以及公众的期待不同，立法机关在立法活动中必须在有效回应社会关切的同时维护法典的安定性和稳定性。对于现行有效的法律制度和法律规范，不能轻易进行重大调整，否则也有可能影响到企业和社会的信赖利益保护。

我认为，生态环境法典主要适合调整以下几方面的问题：一是中央已经做出重大决策的问题；二是各相关部门能够达成一致、应当进行修改的问题；三是实践中反映确实比较集中的问题。基于法典的安定性和稳定性特征，对于未来可能会出现变动的政策、各部门尚不能达成统一意见的问题以及过于细微、具体的问题，不适宜在法典中进行规定，而是可以交由部门规章等去规定解决，也有利于未来及时进行调整。

中国环境报：在编纂的过程中，一定有很多内容是各方观点不一、经过反复讨论的，作为编纂工作的参与者之一，您认为推动共识形成的最有效路径是什么？

曹炜：在起草污染防治编的过程中，确实有很多内容是各方观点不一、反复讨论的，但是很多问题最终各方都达成了一致并且能够转化为文本。通过观察这一过程，我感觉到推动共识形成最有效的路径是召开讨论会、征求意见会。在污染防治编一审之后，立法机关多次召开研讨会，召集各部门、专家、行业企业代表共聚一堂，共同就某一问题充分征求各方意见并且进行讨论，最终推动共识形成。

污染防治编草案二审稿全文查看：