对排污单位未取得排污许可证却排放污染物的违法行为，如何进行处罚，罚款下限是10万元还是20万元？

　　《排污许可管理条例》第三十三条第一项规定：“违反本条例规定，排污单位未取得排污许可证排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”

　　《水污染防治法》第八十三条第一项、《大气污染防治法》第九十九条第一项和《固体废物污染环境防治法》第一百零四条均规定，未依法取得排污许可证排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

　　这些规定是否存在抵触，实践中如何适用？

　　《排污许可管理条例》与《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》的规定是否相抵触？

　　首先需要明确的是，按照《立法法》的规定，法律的效力高于行政法规。而“下位法不得与上位法相抵触”是立法机关制定法律规范时应当遵循的原则。一般仅指“新下位法与旧上位法相抵触”，不包括“旧下位法与新上位法相抵触”。而关于什么是“抵触”，《立法法》中并没有明确规定。

　　《行政处罚法》于2021年修订前后均规定，法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚幅度范围内规定。

　　虽然《水污染防治法》第八十三条第一项、《大气污染防治法》第九十九条第一项和《固体废物污染环境防治法》第一百零四条规定的罚款幅度均为“10万元以上100万元以下”，《排污许可管理条例》第三十三条第一项规定的罚款幅度则为“20万元以上100万元以下”，但是作为下位法的《排污许可管理条例》第三十三条第一项只是提高了罚款下限，并未超出上位法规定的行政处罚幅度范围，不属于与上位法相抵触。

　　《排污许可管理条例》施行后，生态环境主管部门对排污单位未取得排污许可证排放污染物的违法行为，应如何进行罚款？

　　“上位法优于下位法”规则的适用是有条件的，即当下位法与上位法相抵触时，优先适用上位法。与“新下位法与旧上位法相抵触”时上位法优先适用规则和“新上位法优于旧下位法”规则所针对的情形不同，在下位法不与上位法相抵触的情况下，应优先适用下位法，也即“就近适用”规则。

　　也就是说，生态环境主管部门对排污单位未取得排污许可证排放污染物的违法行为进行罚款时，应优先适用下位法即《排污许可管理条例》第三十三条第一项的规定进行罚款。

　　需要说明的是，“上位法高于下位法”规定的是“效力优先”；“下位法优于上位法”规定的是“适用优先”。前者解决的是上位法律规范的优先性问题；后者解决的是有效的法律规范在适用顺序上的优先性问题。所以，两者并不矛盾。基于此，《排污许可管理条例》作为下位法体系性较强，不援引上位法规定不影响实际执行，此时可以不援引上位法的规定。

　　作者单位：河北环境工程学院、湖南中奕律师事务所