随着经济社会的不断发展，邻避现象近年来时有发生。邻避现象大都源于风险项目，往往是公众为了规避环境污染的风险而产生的。我们想知道，政府和企业在风险项目决策中应该承担什么样的角色？如何才能进行有效的沟通？怎样从源头上化解邻避现象？为此，本报记者与相关专家进行了对话。

　　秦天宝，教授、博士生导师，武汉大学法学院副院长、环境法研究所所长；最高人民法院环境资源司法理论研究基地（武汉大学）副主任；中国环境资源法学研究会秘书长，中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会副主任委员；曾任联合国环境规划署（UNEP）、联合国开发计划署（UNDP）及亚洲开发银行（ADB）项目环境法专家。

　　对话人：武汉大学法学院副院长秦天宝

　　采访人：中国环境报记者杨奕萍

　　风险项目决策环节中哪些内容极为关键？

　　■应把风险沟通视为一个核心环节来对待。

　　中国环境报：您怎么理解邻避现象？

　　秦天宝：邻避现象是经济社会发展到一定阶段的必然产物，是一种社会现象。这种现象是指居民或当地单位因担心建设项目如垃圾填埋场等，对个人身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，以及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

　　中国环境报：邻避现象的发生，与风险项目决策不无关系，您认为在风险项目决策中哪些方面比较重要，为什么？

　　秦天宝：邻避现象产生都是来源于一定的风险项目，风险项目的决策机制很重要。它包括3个环节：风险评估、风险沟通以及进行相应的风险决策。我国目前在风险评估方面做得比较好。但是风险沟通方面存在一个误区，就是把科学结论等同于公共决策，在程序上忽略了与公众沟通的过程。风险决策是一项公共决策，以科学结论为基础，但是风险决策不能停留在科学结论本身。也就是说，并不是这事儿在科学上是对的，决策者就一定要做它。经常出现的一种情况是，虽然科学论证是对的、是好的，但是公众不支持，所以决策者也只能放弃。

　　比如说，一个大的建设项目，可能由于与公众沟通得当，从而顺利开展；而一个比较小的项目，由于沟通不当，导致公众反对甚至群起而攻之。所以我们应该把风险沟通视为一个核心环节来对待。

　　而风险决策则是综合考量风险评估结果、民众接受程度、经济技术水平等因素后进行综合平衡的一个结果。但是现在常见的一种现象是，风险决策以科学结论为基础，但没有对外公开，引起民众反对和抵触；而一旦反对声音过大过激，舆论形势不可控制时，政府通常会中止或暂停项目。我觉得这是一种“三输”状态，与政府、 企业、公众“三赢”的理想局面相反。政府决策没有得到大家支持，一旦被推翻，政府的公信力也受到损害。企业已经通过正规合法程序、进行了大量资金投入，却又不得不说停就停，企业的损失谁来承担？而对公众来说，原本因为风险项目建设带来的社会福利受损。比如拟建项目可以为社区带来财政收入、周边环境和道路交通改善、社区服务硬件提升等。当前国内因邻避现象导致的群体性事件，大都以“三输”状态结束，让人感到非常遗憾。

　　中国环境报：那么，国外是如何做好风险项目决策的？对我国有何借鉴？

　　秦天宝：国外在做好风险项目决策方面，有些比较成功的经验，值得我国借鉴。

　　首先，注重信息公开。表现在3个方面：一是提前、及时且有效地把风险项目相关的信息传递给公众，以适当的方式告诉公众，让公众接受准确的信息，而非谣言，以避免产生不利影响。二是进行有效的沟通，尽量不要采用科学语言和专业术语，而是将科学语言转化为社会大众可以接受的语言，让公众能够了解这个项目到底是怎么回事。三是给公众参与决策的机会，尊重公众的意见，让公众有机会表达，让公众的情绪逐渐平复，更加趋于理性。

　　其次，注重论证会和听证会的召开。不能只听不证，要听取意见也要明确意见是否被采纳，对公众的意见和主张要进行回复。在公众反映意见的过程中，给公众一个合理的解释，才能消除公众的担忧。风险沟通的目的不是要消除风险本身，而是要消除公众对风险的担忧，提升对这个项目的接受程度。

　　第三，注重事后监管。在国外，风险项目的后续运行一般都有构成广泛的监督委员会进行监督，其中必须有适当比例的公众代表参加，监督检查风险项目的日常运作有无问题。

　　此外，对直接受风险项目影响的社区及其居民提供适当的利益补偿，包括货币性的税收减免或者经济补贴，以及非货币性的社会生活设施改善。事实上，从事前信息公开到过程中公众参与，再到事后的运行监管和利益补偿，国外成功案例基本上都是按照这样一个模式进行的。

　　政府和企业在风险项目决策中担任什么角色？

　　■要让企业更多地与民众沟通，政府应该做的只是居间裁决。

　　中国环境报：在风险决策上，政府和企业应该承担什么样的角色？

　　秦天宝：一项风险决策，需要考虑多个因素、平衡各方利益、斟酌各种利弊。在风险建设项目上，政府有些时候不宜介入过早，毕竟是商业项目或者是企业行为。要让企业更多地与民众沟通，政府应该做的只是居间裁决。有时候政府出于招商引资，在前期表现得过于积极，很快做出决定。而合理的流程是，企业进行风险评估后，应在政府的主持或支持下，在与公众沟通后，政府再做决定，政府起到许可和审批的作用。

　　政府不能一开始代替企业决定做还是不做某个项目，虽然政府行为和企业行为很多时候是密切相关的，但政府要善于区分这个角色，把握时机合理地介入项目。否则政府代替企业来做，企业也投资了，结果民众反对，项目被迫叫停，企业将面临巨大损失。这样政府、企业、公众都没有信用了，进入到“三输”局面。所以，政府介入风险项目的时机一定要把握好，要合法合理。什么时候信息公开？怎么召开听证会？听证会是企业来组织，还是由企业和政府一起来组织？这些要根据项目的性质来定。不能过早让政府决策，把矛头引向政府。

　　有些大型项目需要政府支持，要注意角色混淆问题。至少不应该完全由政府面对公众，而要由企业或者业主来组织听证会，政府在这一项目过程中进行协助。每个主体都有自己的身份，要明晰自己的角色。另外，我国当前的很多案例中，只要公众反对，政府就叫停某个项目。这样也是有失偏颇的，因为公众的声音也会出现一些不理性。就像不能因为某个项目的科学评估过关就简单地批准该项目一样，政府也不能因为某个项目有公众反对就简单地否定这个项目。因此，政府一定要科学合理地做好综合判断。

　　中国环境报：风险沟通存在哪几种可能，怎么才能进行有效的沟通？

　　秦天宝：风险沟通是风险管理者以及其他相关各方，为了更好地理解风险及相关问题并做出决策，进行交流以期达成共识的过程。我认为风险沟通存在这样5种可能性：

　　第一种是信者恒信。这类人相信项目没有危害就永远相信没有危害。

　　第二种是不信者恒不信。不管你怎么说，有些人就是认定项目是有害的，而且无论如何也说服不了他。

　　第三种是让存在疑虑的人转而支持风险项目决策。通过沟通和交流，将一部分对项目风险将信将疑的人群说服，使他们接受。

　　第四种是让存在疑虑的人变得不相信。本持怀疑态度的人群，经过反复沟通后，反倒不能接受风险项目。这些人本来对项目风险不以为然，但如果有人天天提这事儿，他们可能会觉得这里面有猫腻，反而不相信了。

　　第五种是事不关己高高挂起。这部分人群主观上不愿意去关注这类风险项目，对他提了反而让他因此烦恼。

　　对于风险沟通，我们更希望出现的是第三种情况。当然，这取决于沟通方式是否适合、沟通时机是否合适等因素。风险沟通阶段公众是主要的沟通对象，公众充分参与可以平衡专家的观点，可以监督政府和专家的决策行为，可以支持或改进风险项目的规划，同时也有利于分担日后可能出现的环境责任。

　　完善的风险沟通机制至少应当做到4点，即信息充分公开、过程充分开放、充分进行辩论和反思、对自身行为负责。一方面，要恰当发挥专家的优势，既不能过度依赖专家的意见，也不能忽略专家完全由公众说了算。另一方面，要保障公众的知情权，因为知情是公众参与风险沟通的基础，相对于政府和专家，公众在风险信息的获取方面处于十分弱势的地位。

　　如何才能有效化解邻避效应？

　　■及时的信息公开，合理的公众参与，适当的利益补偿。

　　中国环境报：2012年《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》发布，这样的机制能不能避免邻避现象导致的冲突？

　　秦天宝：我感觉这个机制还是挺好的，很有针对性。如果能够得到很好的执行，应该可以避免邻避现象的恶化。稳评实际上是一种刹车机制。政府要建，民众不愿建，就会引发冲突。而稳评是对外部反对度和内部承受力的评估，不是仅看你有多大的意愿，而是要看你有多好的邻避风险管理方案。

　　科学的稳评需要事先与民众做好有效的风险沟通。同时，稳评是一个动态评估，无论是在事前还是施工中，如果民众意见很大，需要及时做出风险整改。如果风险整改被大部分的民众认可，就可以推进，邻避也就得以化解。

　　中国环境报：关于化解邻避现象，您有哪些建议？

　　秦天宝：从源头上化解邻避现象最重要的方式就是信息公开和公众参与，这是最核心的两个要素。如前所言，关于化解邻避效应，我认为需要注意以下3个方面。

　　一是及时主动、有效地公开信息。首先在选址上要有程序性的要求和规定。明确建设上的需求以及备选方案，组织听证会，还得建立相应的监督机制，做好程序方面的规范。要选择重要的时间节点，及时主动公开相关信息，让相关的机关或公众有比较合理适当的渠道、手段参与决策。

　　二是便利合理的公众参与。公众参与一方面为风险项目的决策提供了合法性的来源；另一方面也最大限度地消除了公众对风险项目的疑虑。在风险项目决策中，公众参与的方式有许多，包括咨询会、听证会、公众调查、网络投票等。

　　三是适当合理的利益补偿，包括货币、税收补贴、公共设施等补偿机制。利益补偿是很重要的一种手段和机制，比如修建垃圾填埋场等会影响周边居民的生活质量，这时候通过利益补偿形式，开展资金补偿与配套性公益服务、公共服务设施建设等，通过税收减免，在当地建设一些公众基础设施建设，比如社区图书馆、休闲设施、绿化带等。可以说利益上的补偿在一定程度上可以解决邻避问题。

　　总之，我个人对决策者的建议是：希望避免“三输”的结果，走向“三赢”状态。