图为纽约港口附近一瞥。资料图片

　　近日，美国环保局（EPA）行政官员安德鲁·惠勒（Andrew Wheeler）代表联邦政府宣布将重修《清洁水法》（Clean Water Act）中的第401条例。经重修后，此条例将令州和区政府不论出于什么原因，都不得阻拦联邦已经批准的基础设施项目。

　　就在条款发生变更的一周前，美国纽约州政府以不符合应对气候变化目标为由，成功拦下原计划在纽约港附近铺设的天然气管道项目。然而，一周过去，因为《清洁水法》的关键条款发生变更，或让这个项目的命运发生改变。

　　这是特朗普任期内再一次对环保管制进行大肆“松绑”。预计接下来美国新的油气管道、进出口码头、发电设施等项目都将因第401条例的重修变得更易获批。

　　为什么要在此时重修《清洁水法》的关键条例？

　　纽约港的天然气管道项目并不是个例。一直以来，《清洁水法》第401条例赋予美国各州和地方当局，可以在审查联邦政府批准的项目时拥有审批与监管权，行使“拒绝权”，即州政府只要认定项目及相关建设活动对当地水质产生任何潜在负面影响，都可以拒绝签发批准证。近年来，纽约和华盛顿等州已使用条例中所赋予的权力来阻止一些并不清洁的天然气管道、煤炭或其他化石燃料基础设施项目，因为地方政府认为这些项目不利于解决气候变化等全球性问题。

　　多年来支持化石燃料开发的共和党却一直将第401条视作“眼中钉”。其认为这一条款赋予州政府和地方政府过于广泛的权力，地方层面以保护水环境为名阻止了多个本该顺利开展的能源项目。

　　美国环保局为何选择在此时重修相关条例？记者就此采访了国际法研究所副所长、中国政法大学气候变化法律研究中心主任兰花。兰花告诉记者，第401条例一直被视为各州保护其饮用水水质和控制污染的关键工具。相关项目或设施建设可能影响到相关水资源的保护时，需要提前获得许可。但如今条例变更，这将使得新的油气管道、进出口码头、发电设施等项目更容易获得相关审批。

　　第401条例原本赋予各利益攸关方之间达成一定程度的环境保护利益和商业利益的平衡。如今一经更改，原本的平衡将被打破。“未来，大家将不能再用第401条为由，给能源基建项目‘戴镣铐’了。”安德鲁·惠勒在近期的新闻发布会上公开表示。

　　架空州政府层面的“联合监管权”早有计划

　　第401条例重修了，多个项目可能因此面临“重审”。《纽约时报》报道称，除了纽约州曾拒绝为Constitution天然气管道签发清洁水许可证，还有俄勒冈州拒绝批准Jordan Cove LNG出口终端项目，华盛顿州拒绝在沿海地区投建用于出口怀俄明州内陆煤炭的MillenniumBulk码头。

　　对此，兰花告诉记者，美国拿《清洁水法》开刀，并非心血来潮，而是早有计划。“早在2018年底，美国政府提议大幅削减联邦政府对河流的行政管辖权，认为现有的《清洁水法》的规定限制了农民、房地产开发商和土地所有者的权利。此外，今年1月23日，美国环保局通过了《可航行水域保护规则》，这限缩了《清洁水法》的保护对象，界定哪些属于《清洁水法》规定的应受保护的水域，来缩小联邦政府的河流管辖范围，从而进一步减少《清洁水法》对地下水、雨水、废水的管理范围，减少对已经转为农耕地的管制，去除对运河和用于商业运输河流的管制。这都是在为本土能源基建项目发展提前铺路。”兰花补充道。

　　美国国家水污染控制管理者协会指出，此次修改《清洁水法案》既没有尊重州政府的监管角色，也没有遵守联邦政府扮演共同监管者的规则。纽约自然资源保护委员会（Natural Resources Defense Council）联邦水政策主任Jon Devine表示，“这简直是对尊重‘合作联邦制’的一种嘲讽。此举美其名曰是提高行政效率，其实进一步架空了州政府层面的‘联合监管权’，让联邦政府对涉及水环境的能源项目更有话语权。”

　　美国全国州长协会表达了同样的担忧，“联邦政府正在夺取更多权力，完全剥夺了各州保护清洁水和公共卫生的权力。”民主党立法者强调，“401”一直是各州保护其饮用水水质的关键工具，而强行限制审批的权限将加重一些资源有限州进行复杂项目评估的负担。

　　干预本土能源基建项目“野蛮生长”的不止《清洁水法》一部。这不，今年初特朗普提议修改同样有50年历史的《国家环境政策法》，目的同样是为了让矿山、公路和其他重大项目的审批流程变得更简洁、更易于通过。而《国家环境政策法》作为美国环境法的基石，要求各机构就新项目获得公众反馈并将任何新的联邦或联邦政府资助的项目相关的潜在环境危害都考虑在内，曾被用来反对达科他输油管道（Dakota Access）和Keystone XL输油管道等颇具争议的项目。

　　据记者查悉，今年4月，美国联邦法官取消了预计将从加拿大延伸至内布拉斯加州的Keystone XL输油管道的关键许可。美国联邦法官布莱恩·莫里斯（Brian Morris）表示，这一项目未能充分考虑到对濒临灭绝物种的影响，例如当地一些鱼类，长期生活在管道将穿越的河流中，一旦项目开发，将会对鱼类的洄游河道产生很大影响。因此，特朗普要修改《国家环境政策法》的想法已经十分明显：为Keystone XL输油管道等类似项目排除干扰。

　　兰花表示，“美国当局提议修改《国家环境政策法》的举措与《清洁水法》的修订类似，都是旨在放松环境监管，从而发展国内经济，获得广大蓝领工人阶层和相关污染产业的支持。在目前复杂的政治经济社会等背景下，应该还会有其他后续放松监管的提议，比如涉及能源领域和气候变化的相关问题。”

　　为了本土能源基建项目，当局政府的环境“底线”一降再降。重修环境监管条款这种“开倒车”行为，不仅进一步加剧美国能源项目审批程序监管方面的不确定性，同时将阻碍外资和私募资金的进入。剥夺各州政府层面的审批权力、扰乱监管条例和流程只会导致更多项目被延误，让监管体系整体“失调”。

　　1982年，美国为维护其利益，拒不签署曾力推的《联合国海洋法公约》。2001年，美国宣称由于履行环保义务不符合美国国家利益，拒绝签署《京都议定书》。2017年，美国表示因《巴黎协定》牺牲美国就业、遏制本土能源发展等因素，宣布退出这一全球性气候协议。如今，想退的国际群已退得所剩无几，美国当局政府再次选择将眼光转向国内，在其环境政策法规面前再次选择“开倒车”。人们不禁疑惑：试问美国还需要退几次群、开几次倒车，才能够在环保浪潮席卷全球的当今世界达成复兴传统能源的夙愿？

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　　从《联邦水污染控制法》到

　　《清洁水法》经历了哪些时间节点？

　　1948年

　　●《联邦水污染控制法》（Federal Water Pollution Control Act），是美国控制水污染的最早立法。

　　●在最初的法律框架下，水污染防治职权和义务在各个州政府，法律的初衷也是为了授权各个州建立基金来解决水污染问题。相比之下，联邦政府除了对跨州河流有限的执法权以外，没有其他的职权和义务，而且，这种执法权还必须得到牵涉各州的批准。

　　●20世纪50年代后期到60年代早期，国会对《联邦水污染控制法》进行了一系列修正，主要涉及联邦对各州建设污水处理设施的资金援助，以及联邦对于水污染控制的执法权。

　　1965年

　　●国会再次对法案进行修正，要求所有的州设定水体的水质标准，以确定污染水平及控制要求。

　　●到上世纪60年代后期，人们发现，行政和执法部门很难将具体的排污数量和水质标准建立直接联系，这样泛泛的水质标准在操作上极其困难。比如，某企业对河流造成了污染，行政和执法部门必须用尽各种办法，以证明这条河流超出水质标准是由这个企业造成的。执法成本高，且很少有排污者真正得到惩罚。因此，即使有了控制水污染的法律，污染并没有得到遏制。

　　●这期间，美国的工业在持续增长，人们肆无忌惮地往河里倾倒垃圾。在克里夫兰、芝加哥、水牛城等多个工业城市，河面因污染而起火的事件时有发生。

　　1969年

　　●克里夫兰凯霍加河上的大火被大量媒体报道，摇滚乐手兰迪·纽曼（Randy Newman）专门为此创作了歌曲，风靡全美，公众的环境意识得到唤醒。

　　1972年

　　●美国对《联邦水污染控制法》进行大幅度修正。与其说是修正，不如说是颠覆。法案要求所有市政和工业污水在排入水体前必须进行处理，这种强制性进一步加大了联邦政府的执法力度。后来，这一法律被改名为《清洁水法》。

　　●1972年立法的两个主要目标是，到1985年实现污染物“零排放”；到1983年水质实现“可钓鱼”（fishable）和“可游泳”（swimmable）。事实证明，这两个目标设得太高，到目前还没有完全实现。

　　●1972年之后，对《清洁水法》进行了一系列修正，但基本上都是1972年法案的延续。