证据是查明事实、分清是非的基础，是依法行政、公正执法的基石。证据制度是行政处罚的核心制度，而证据规则更是事实认定、法律适用的前提。

　　2021年7月15日新的《行政处罚法》实施，与旧法相比，新法第四十六条首次对证据的种类进行了列举。该条文列举的8种证据类型与《行政诉讼法》第三十三条第一款保持一致。

　　从执法实务的角度，如何遵循证据的适用规则，在环境执法案件中构建一个证据查证属实、取证合法有效的证明体系，对基层执法提出了更高的要求。笔者认为，可以环境执法证据制度为核心，以《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》为基准，建立证据“三级审核”机制，作为行政处罚的切入点。所谓“三级审核”就是指：立案调查、法制审查和处罚下达3个阶段的审核。在“罚处分离”的原则下，“三级审核”彼此独立又互为补充，环环相扣，贯穿整个查处阶段。

　　■立案调查阶段：

　　对违法事实进行全面调查和合理认定

　　《环境行政处罚办法》第二十六条明确“环境保护主管部门对登记立案的环境违法行为，应当指定专人负责，及时组织调查取证”，但在执法实务中，专人往往空缺，专责也因此缺失。

　　调查取证在整个处罚程序中虽然是最基础的环节，但因其是发现违法行为的初始阶段，事实很多时候会处于真伪不明的状态，这就需要实行专人负责制。由各县（市、区）执法局综合执法科主要负责组织开展调查取证，依据现场情况、结合专业知识，综合认定违法事实的存在；对一些现场客观性强，一旦条件消失便难以取证的案件及时组织跟进调查；根据掌握的事实和案情进行会商和事实审查，初步判定违法的方向。

　　■法制审查阶段：

　　依据证据使用规则进行查证审核

　　并非所有的证据都能成为认定案件事实的依据。在实务中，要坚持证据的“三性”，主要从“主要证据是否充足”、“证据是否确凿”进行法制审核。主要证据是否具备客观性，要对全案证据进行综合分析，从一个证据和其他证据的联系中判断证据的真实性。根据《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》，在环境执法案件中，基本都有违法行为持续时间和违法后果影响的裁量因素。因此，除了对企业行为主体基本信息、现场的生产状况调查之外，重要的是把握好证据形成的时间、环境、条件和危害后果，对于违法事实和时间持续的证明需要根据企业历史用电量、财务报表以及设施设备购置合同等进行查证。

　　“事实不会从窗口飞进来，而是要用脚把它拖进来。”对于一些案情复杂、涉及刑事的环境案件，法制审核人员除了全面审阅案卷证据外，还要察看现场，遵循公正性原则，既要收集对当事人不利的证据，也要收集对当事人有利的证据，以便更清楚全面地了解和把握案件事实，为后续的行政复议、诉讼以及生态损害赔偿提供依据。

　　■处罚告知阶段：

　　对整个案件证据进行复盘补强

　　行政处罚具有惩戒性，对行政相对人的实体权利会产生直接影响。因此，案卷排他性既是行政诉讼中法院审查行政机关合法性的依据，也是行政机关应当自行遵守的原则。

　　根据“案卷排他性”原则，据以定案的所有证据都必须入卷，在案审会后，对案件提出的意见要进行补充和完善。卷宗形成之后，处罚决定书发出前，不在卷宗之内的证据材料不得作为后续复议、诉讼程序中证明行政处罚合法性、合理性的证据。这就需要案件具体承办人员和法制审核人员对案件进行“回头看”，尤其对于现场笔录这一优势证据，要秉承仔细审慎的态度，从客观角度记录事实，载明要素。

　　作者单位：江苏省南通市如皋生态环境局