为增强执法威慑力，提高环境行政执法成效，《环境保护法》等相关法律先后确定了“按日连续处罚”措施，原环境保护部也专门出台《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》）。“按日连续处罚”从理论到实践，发挥了较好作用。然而，近段时间以来，各地按日连续处罚办案数量呈现出明显下降趋势。

　　生态环境部通报的2019年上半年环境行政处罚状况显示，上半年全国办理按日连续处罚案件150件，以纳入统计的31个省（区、市）和新疆生产建设兵团计算，省均按日计罚数不足5件，有8个省（区、市）按日计罚运用率为零。同时，与2018年同期按日连续处罚案件数420件相比，按日连续处罚运用率同比下降64%。按日连续处罚办法运用率有待进一步加强。

　　按日连续处罚案件面临处罚难、执行难

　　从《环境保护法》看，按日连续处罚仅适用于“违法排放污染物”的行为。而《办法》对“违法排放污染物”进行了进一步细化，明确了四种具体情形，即超标或超总量排放污染物的、通过暗管等逃避监管方式排放污染物的、排放法律或法规禁止排放污染物的、违法倾倒危险废物的。

　　从实际适用情况看，对“超标排放污染物”实施按日计罚的情况较多，而其余三种行为，因为企业一般会积极改正，适用情况较少。而在《大气污染防治法》《水污染防治法》修改以后，污染物超标排放首次处罚金额调整为“十万元以上一百万元以下”，各地在适用按日连续行政处罚时更为慎重。

　　特别是一些小型企业，生态环境部门适用按日连续处罚面临着处罚难、执行难的问题，企业也更愿意通过停产、停业的方式改正违法行为。

　　正是在这种情况下，各地按日连续处罚办案数呈现直线下降趋势。

　　是否还有其他可以适用按日连续处罚的情形？答案是肯定的。

　　事实上，除了《环境保护法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》对按日连续处罚有相关规定外，《大气污染防治法》《水污染防治法》均对按日连续处罚作出了相应规定，且进一步增加了按日连续处罚的适用情形。

　　以《大气污染防治法》为例，除原先《办法》确定的四种情形之外，进一步明确了“未依法取得排污许可证排放大气污染物的”“建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的”等两种情形可以适用按日连续处罚。

　　《水污染防治法》虽然没有明确具体的适用情形，但在该法第95条同样明确了“违法排放水污染物”，复查发现“其继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的”，可以适用按日连续处罚。

　　结合《水污染防治法》第83条相关规定可知，违法排放水污染物理应包括“未依法取得排污许可证排放水污染物的”“未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的”等两种情形。

　　在具体案件办理中，除了对照《办法》办理按日连续处罚外，还可以对照《大气污染防治法》《水污染防治法》开展按日连续处罚案件的办理。特别是推进排污许可证发放工作以来，不少行业已经完成了排污许可证发放。各地可以结合排污许可证领取情况核查，加强按日连续处罚案件办理。

　　值得关注的是，与当前动辄“十万元以上一百万元以下”的处罚不同，“建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的”行为处罚金额为“一万元以上十万元以下”，在实际执行过程中，一般不存在执行难的问题。各地可以结合大气污染治理工作，加大该类案件的办理力度。

　　办理按日连续处罚案件有三个关键点

　　要严格把握按日连续处罚责令改正的时间。

　　责令改正是实施按日连续处罚的基础，开展按日连续处罚工作首先要确保责令改正的时间符合法律规定。

　　根据《办法》规定，将下达责令改正违法行为的时间区分为两类，当场下达和取得监测报告后三个工作日内下达。具体而言，“可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书”；“需要通过环境监测认定违法排放污染物的，应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书”。

　　在实践过程中，一些地区不能严格遵守按日连续处罚的时间规定，客观上导致办案程序违法，影响了按日连续处罚案件的办理。

　　为准确办理按日连续处罚案件，各地应当提前准备好“责令改正违法行为决定书”，对当场可以确定的违法排放污染物的行为，现场下达责令改正违法行为决定书；对需要监测报告的案件，也要客观记录取得监测报告的时间，确保送达监测报告的时间符合要求。

　　要准确写明责令改正的内容。

　　《办法》明确了按日连续处罚中责令改正违法行为决定书应当载明的七项内容。原则上，各地生态环境部门应当参照《办法》的要求，确定具体的责令改正违法行为决定书的内容，防止漏项、缺项。

　　在七项内容中，“责令立即改正的具体内容”应当是明确具体的。实践中，不少地方直接引用《行政处罚法》第二十三条之规定，“责令改正违法行为”，还有部分地区以“责令停止生产”等代替责令改正违法行为的要求，这些都是不符合法律规定的，在今后按日连续处罚时容易引起纠纷。

　　建议各地在责令改正时要具体和明确，以超标排放污染物为例，责令改正的内容应当具体为“责令立即改正超标排放污染物的行为”。

　　同时，责令改正违法行为决定书必须要明确的一点是“拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果”。可以说，这一点也是责令改正违法行为决定书的核心内容，不仅关系着企业今后改正违法行为时的决心和选择，也直接关系着启动按日连续处罚程序的正当性。如果“拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果”这一核心内容缺失，将会导致按日连续处罚程序实质性违法。

　　需要说明的是，环境执法的目的并不是为了办理特定类型的案件，而是希望通过特定行政手段的实施促进企业抓好整改。

　　因此，在下达责令改正违法行为决定书的同时，一定要向企业做好说明，对于责令改正违法行为决定书载明的内容向企业做好阐释，确保企业引起足够重视，同时也减少在今后按日连续处罚过程中的办案阻力。

　　要及时开展按日连续处罚复查。

　　根据《办法》规定，环境保护主管部门“应当在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内”开展复查。关于“三十日”属于“工作日”还是“自然日”，法律未明确说明。但《行政复议法》第四十条第二款规定“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”

　　因此，通常情况下，行政处罚过程中将“七日（含）”以下的时间理解为“工作日”，超过七日的，应当作“自然日”理解。各地在复查时应当严格遵循30日的复查时间规定，对于超期复查的，即便存在超标排放污染物等拒不改正的行为，也应当单独处罚，而不宜启动按日连续处罚程序。

　　按日连续处罚中“拒不改正”如何认定？

　　根据《环境保护法》的要求，按日连续处罚案件主要针对“违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的”行为。在具体案件办理中，执法人员应当结合案件实际情况，判断执法对象是否存在“拒不改正”的情况。

　　同时，为简化判断标准，《办法》中明确了“拒不改正”的两项具体标准，即“继续违法排放污染物”和“拒绝、阻挠复查”。前者“违法排放污染物”属于结果论，仍然需要通过监测结论来判断，后者“拒绝、阻挠复查”属于行为论，只要存在类似的行为，则可以实施按日连续处罚。

　　当然，在认定“违法排放污染物时”，并不需要前后违法排放的污染物因子性质相同。生态环境部在《关于环境行政处罚过程中有关问题的复函》（环办环监函〔2018〕719号）中明确，即使初查时超标因子在复查时已经达标，但如果出现了其他超标因子，仍然视为“拒不改正”，可以启动按日连续处罚程序。

　　同时，《关于按日连续处罚计罚日数问题的复函》（环函〔2015〕232号）明确，按日连续处罚的计罚日数，为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环保主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止，“排污者在计罚周期内存在停产停业或者达标排放的日数，均不能从计罚日数中扣除”。

　　值得关注的是，《办法》第十一条明确了企业积极改正、主动报告的权利，即“排污者在环境保护主管部门实施复查前，可以向作出责令改正违法行为决定书的环境保护主管部门报告改正情况，并附具相关证明材料”。

　　在此类情况下，生态环境部门要结合具体的案件情况，特别是结合企业报告的情况、责令改正后的整改包括污染防治设施完善、建设等情况，准确判断企业是否存在“拒不改正”的情况，确保法律准确适用。

　　作者单位：江苏省南通市生态环境执法局