2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议在京闭幕，会议表决通过了全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定（以下简称决定）。

决定被很多业界人士称为“小备案审查法”，其虽然不是一部典型的法律，却具有法律性质，是备案审查工作制度化、规范化的又一“里程碑”。

这是全国人大常委会首次以决定的形式对备案审查制度作专门规定。为什么要出台决定？决定这份决定对生态环境立法意味着什么？决定对哪些方面进行了规范？本报记者对此进行了梳理。

从幕后走向前台

备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。简单来说，备案审查专门监督立法权，即在规范性文件通过后，向法定机关报备，并由特定机构审查是否存在与上位法规定相抵触、不一致或者明显不适当、不合理等问题。

我国的备案审查制度已经走过了40年。从“鸭子凫水”到“乘风破浪”，这是很多媒体形容这40年常用的一句话。早期，时常看到媒体曝光有些地方或者部门制定所谓“奇葩”规定。个别法律法规也由于存在制度欠缺，滋生执法权滥用等问题。在这种情况下，备案审查是“刚需”。但是当时这一制度刻意保持低调、对纠正的案例基本不对外公开。因此，十二届全国人大法律委主任委员乔晓阳把这一时期的备案审查工作形容为“鸭子凫水”，意思是虽然从水面看鸭子保持不动，但是鸭子的脚在水下还是很忙的。

但是，党的十八届三中全会以来，备案审查工作实现了历史性突破，已经成为维护国家法治统一的重要抓手。2017年，关于备案审查工作情况的报告第一次向社会公布了备案审查制度的运行情况。此后每年披露的代表性案例，引发广泛关注和讨论，备案审查制度逐渐走进公众视野。例如，2023年备案审查工作情况中披露的关于烟花“禁燃令”的案例一经发布，迅速冲上热搜。

2023年，全国人大常委会办公厅收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件共1319件；共收到公民、组织提出的审查建议2827件。

审查对象不断扩大，公众参与度日益提高，备案审查制度已经进入常态化、显性化、制度化的状态。在备案审查工作实践中，形成了不少成熟经验做法，需要总结提炼上升为法律，进一步指导备案审查工作。

基于此，决定出台恰逢其时。

生态环境良法善治的重要支撑

备案审查在助力生态环境保护和美丽中国建设方面发挥了重要作用。

目前，我国已有生态环境保护法律30余部、行政法规100多件、地方性法规1000余件，还有其他大量涉及生态环境保护的法律法规规定，为形成并完善生态文明制度体系打下了坚实基础。建立起庞大且完善的生态环境法治体系并保证其良性运转，绝非朝夕之功。这一建设过程遭遇了很多难题，例如，违法成本低、守法成本高是顽疾。因此，生态环境领域规范性文件的专项审查和集中清理，是备案审查工作的重点。

2017年7月，党中央公开通报甘肃祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏的问题，《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》成为“在立法层面为破坏生态行为放水”实例。全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰介绍，2017年，法工委对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查，对其中36件与环境保护法和国务院自然保护区条例不一致的法规要求制定机关修改，杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。

此后，为保障生态环境保护领域重要法律、决定有效实施，法工委开展了多次集中清理。比如，2020年部署开展野生动物保护领域法规规章规范性文件集中清理，督促推动各方面修改、废止各类规范性文件419件；2021年部署开展长江流域保护领域法规规章规范性文件集中清理，督促推动各方面修改、废止各类规范性文件322件；2023年上半年部署开展涉及黄河流域保护的法规规章规范性文件集中清理，督促推动各方面修改、废止各类规范性文件154件。

近年来，围绕持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，持续加大对相关法规的审查力度，着重审查存在与大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律规定不一致的问题。此外，还督促指导地方开展生态环境保护领域立法工作，完善生态环境保护法律制度体系。

生态环境地方立法面临“禁”与“放”难题

记者梳理备案审查工作情况报告公布的典型案例发现，生态环境地方性法规有几个出现频率较高的问题。

对禁止性规定“放水”。例如，对涉及黄河流域保护的法规、规章等规范性文件的集中清理发现，《黄河保护法》第四十一条规定，禁止在黄河流域开放水域养殖、投放外来物种和其他非本地物种种质资源。而有的地方性法规规定了外来物种引进准入制度，有条件地允许外来物种引进。

对违法行为监管“放松”。2023年公布的2起典型案例均与此有关。例如，有的地方性法规对单位和个人在经营活动中使用或者提供使用禁止、限制名录内的不可降解一次性塑料制品的违法行为作出处罚规定。法工委经审查认为，此规定对单位和个人相关违法行为处以罚款设置了前提条件，且对个人违法行为设定的处罚数额低于固体废物污染环境防治法规定的处罚幅度。

未及时根据新法更新地方法律法规。例如，《黄河保护法》规定，禁止损坏、擅自占用淤地坝，并规定了相应法律责任。清理中发现，某省水土保持条例缺少淤地坝建设管理的相关规定，并且未对在黄河流域损坏、擅自占用淤地坝规定相应法律责任。

简单粗暴“一刀切”。例如，此次被热议的烟花“禁燃令”便是如此，大气污染防治法、国务院制定的烟花爆竹安全管理条例等法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定，同时授权县级以上人民政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域，但有些地方却全面禁止销售、燃放烟花爆竹。

通过梳理可以看出，如何理解“适度”和“因地制宜”对地方来说是一个考验。

各地在制定相关法律法规时，可以对照决定中的审查内容进行自查：是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神；是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；是否违反上位法规定；是否违反法定程序；采取的措施与其目的是否符合比例原则。

决定增强纠错刚性

决定指出，备案审查要有件必备、有备必审、有错必纠，记者注意到，为增强有错必纠刚性，规定了依法作出纠正和撤销决定的情形。制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以依法提出下列议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定：确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关限期修改或者废止；要求制定机关自行修改完善有关法规、司法解释，或者要求制定机关进行清理；依法予以撤销；依法作出法律解释。

“按照决定的要求，我们对于发现的问题，要通过各种方式来督促纠正，不仅要让制度‘长出牙齿’，还要增强牙齿的‘咬合力’，真正让备案审查制度发挥应有的作用。”严冬峰说。

此外，从2023年备案审查工作情况报告中也可以看出，备案审查在维护公民、法人合法权益方面的作用日益显现。

决定详细规定了践行全过程人民民主的举措。将进一步畅通群众诉求的表达渠道，完善审查建议在线提交方式，优化研究、审查和反馈等流程，探索通过基层立法联系点收集审查建议、听取群众意见建议的方式方法，让备案审查真正贴民心、解民忧。