国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《实施方案》），标志着我国排污许可制改革正式拉开序幕。近3年来，在党中央、国务院的坚强领导下，排污许可制改革成效显著，排污许可制度体系已基本建立，正按行业、分时序逐步实现排污许可管理全覆盖。与此同时，困难和问题也逐步显现。为保障顺利实现改革目标，巩固和扩大改革成果，充分发挥排污许可制度管理效能，切实改善环境质量，趟“深水区”、啃“硬骨头”已是使命所然，亟须将改革推向纵深。
加快完善排污许可法律法规管理支撑体系
加快推动修订《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》，为将固体废物和噪声纳入排污许可管理提供法律支撑，从环境要素层面真正实现排污许可“一证式”管理。
尽快出台《排污许可管理条例》，推动落实排污许可专项立法，赋予排污许可证以充分的法律效力，明确按证排污的法律地位，进一步明确以改善环境质量为核心，完善“一证式”管理模式，保障固定污染源排污许可管理全覆盖，落实排污单位主体责任。
统筹修订《固定污染源排污许可分类管理名录》（以下简称《名录》），进一步细化明确分类、分级、分时序的管理要求，对已完成排污许可证核发工作的行业，建议以确保排污许可管理全覆盖为前提，按照先发证再完善的总体要求，原则上既不放松也不加严现有管理要求，避免由此带来的管理混乱、不利导向，以及在当前发证攻坚期“拉抽屉”带来的管理资源消耗。对尚未实施排污许可管理的行业，根据行业污染物排放特征，结合现有环境管理要求和现状管理水平，优化细化排污许可分类管理。
推动出台排污许可制度与各项环境管理制度衔接融合管理文件。紧紧抓住固定污染源环境管理这个“牛鼻子”，在现有《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》等管理文件基础上，进一步细化明确衔接内容、提高可操作性，落实落地以排污许可制为核心和基础，衔接融合环评制度、环境执法、总量控制、环境监测、环境统计、污染源普查、环境保护税等各项环境管理制度，建立精简高效的固定污染源环境管理制度体系。
全力保障2020年实现排污许可管理全覆盖
《实施方案》明确“到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作”。截至目前，全国共计核发排污许可证近13万张，预计2020年底前还需核发更多的排污许可证，任务重、时间紧。为保障顺利实现固定污染源排污许可管理全覆盖，笔者建议如下：
按照全覆盖总体要求，与《建设项目分类管理名录》相衔接，修订《名录》分类管理要求，将固定污染源排污许可管理细化为三类。第一类是对污染物产生量大、排放量大或者环境危害程度高的排污单位实行排污许可重点管理；第二类是对污染物产生量较大、排放量较大或者环境危害程度较高的排污单位实行排污许可简化管理；第三类是对污染物产生量和排放量很小，依法不需要申请排污许可证的排污单位，实行登记管理。
加快出台尚未实施排污许可管理行业排污许可证申请与核发技术规范。鉴于后期纳入排污许可管理行业企业总体上量大、面广、体小，且污染物排放水平和环境管理水平都相对较低，建议进一步精简优化技术规范内容，主要可从以下几个方面着手：一是精简排污单位生产单元、生产工艺、生产设施、原辅材料及燃料等生产信息填报要求，仅登记与产污最直接相关的主要内容；二是对于各行业通用且在《排污许可管理办法（试行）》等管理文件中已明确的管理要求，不再重复赘述，精简技术规范文本；三是根据《排污单位自行监测指南 总则》，结合行业污染物排放特征、现行管理要求及管理水平现状，精简优化监测指标、监测频次等自行监测要求；四是参考《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范 总则（试行）》总体框架，根据行业特征，重点精简优化台账记录及执行报告要求。
配套出台实施排污许可登记管理相关规定和信息平台登记系统建设，尤其关注既包含排污许可证管理行业，也包含登记管理行业的多种经营企业管理要求，同步落实排污许可登记工作。
按照“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业”的要求，摸清固定污染源底数，全面实施清理整顿规范。
加强动员、培训、调度和培育第三方技术力量，多措并举、多管齐下全面支撑保障完成排污许可管理全覆盖。
加强全国排污许可证管理信息平台建设
随着排污许可制改革的深入推进，法律法规和技术规范体系逐步健全，排污许可证核发工作逐步实现固定污染源全覆盖，排污许可工作越来越集中到全国排污许可证管理信息平台上，几乎所有排污许可相关工作都要围绕平台来开展，包括排污许可证申请、核发、证后管理、自证守法、依证监管执法、信息公开和社会监督等排污许可管理全过程，还包括与其他固定污染源环境管理平台的对接和后续排污许可大数据管理运用等。
下一步亟须进一步统筹规划、积极谋划，明确时间表、路线图，挂图精准作战、对表稳步推进，加大平台建设投入，加强平台运维管理，强化大数据关联整合和系统分析支撑环境管理决策，边建设、边挖掘、边优化，实现“一个平台、一张地图、一套数据”的信息化管理，为深化排污许可制改革奠定坚实基础。
强化排污许可证后管理和监管执法
排污许可制度实施的关键在于执行，执行的关键在于依证监管。建立健全依证监管执法制度体系，是依法治国、严惩违法，强化排污者责任的重要保障。发好许可证固然重要，用好许可证更重要。因此， 笔者建议：
加强证后管理，保障排污许可证核发质量，规范排污许可证内容，让排污单位按证排污的可预期性和可操作性更强，让生态环境部门依证监管的底气和依据更足。
强化依证监管，规范环境执法行为，明确执法监管边界，建立规范化、程序化、精细化依证监管执法体系。建立长效机制，将排污许可执行情况纳入强化监督定点帮扶，依法严惩各项违法排污行为，让无证排污和不按证排污的企业受到应有惩罚，约束企业承担环保责任。
推动证后监管信息化建设，完善信息平台排污许可实施与监管系统，并依托信息平台建立依证监管信息化移动终端，让依证监管更便捷、更智能、更精准，充分发挥依证监管效能。
探索构建排污许可与环境质量挂钩机制
排污许可证将于2020年实现全覆盖。下一步，必然要求深化制度改革，着力围绕推动改善环境质量，将排污许可证升级到2.0版。
排污许可制改革以火电、造纸为先行先试行业，于2017年3月完成第一张排污许可证的核发。首次核发的排污许可证有效期为3年，第一张1.0版排污许可证将于2020年3月到期换发。为尽快实现排污许可与环境质量改善需求进一步挂钩，保障排污许可证升级平顺过渡、顺畅衔接，2.0版排污许可证宜在此之前完成升级设计。宜同样以火电、造纸为先行先试行业，分别探索构建排污许可与大气环境质量、水环境质量挂钩机制，统筹考虑1.0版排污许可证管理基础、环境管理现状水平和主要问题、环境质量改善需求等因素，积极谋划、专项研究。
鉴于当前污染源数据积累和环境管理水平尚难支撑精细化管理到“一厂一策”，建议分步推进，2.0版排污许可证重点针对环境质量不达标地区，依据污染物排放与环境质量之间的压力—响应关系，加严区域、流域排污单位污染物许可排放限值，明确差异化环境管理要求。其中，区域大气污染物排放与大气环境质量之间的压力—响应关系，可通过关联现有大气污染物排污许可数据和大气环境功能区、大气网络管理控制单元、大气环境质量监测等数据建立。流域水污染物排放与水环境质量之间的压力—响应关系，可通过关联现有水污染物排污许可数据与水环境功能区、流域控制单元、水质断面、水环境质量监测等数据，在厘清“排污单位废水直接排放口—入河排污口—受纳环境水体—控制单元—水质断面”对应关系的基础上建立。再通过制修订排污许可相关法律法规和行业排污许可证申请与核发技术规范予以具体实施，切实推动排污许可与环境质量进一步挂钩。
程言君、王焕松，轻工业环境保护研究所；张亮，北京市科学技术研究院生态环境研究中心
