今年完成的立法法修改是我国全面推进依法治国的一项重要举措。立法法的修改对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的现实意义和长远意义。新的立法法明确赋予设区市地方立法权，可以针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
乘着本次立法法修改的东风，我国环境立法将产生哪些变化，受到何种影响，地方在环境立法领域可以或者说应当做些什么？记者就此专访了全国人大环境与资源保护委员会法案室穆治霖博士。
中国环境报：2015年3月15日，立法法自2000 年颁布施行以来完成首次修改，从环境立法角度来看，有何创新和重大改进？
穆治霖：作为法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改关乎国家政治制度的顶层设计，因此每一处修改都可谓影响深远。作为我国近年来立法实践中最为活跃、数量新增最多的环境立法，受本次立法法修改的影响同样很大，甚至更为突出。
立法法修改后，人大在环境立法中的主导作用得到进一步发挥，有利于环境立法逐步淡化部门色彩。
长期以来，包括环境立法在内的我国立法活动受行政部门影响很大。过去的实践中，国务院是向全国人大常委会提出法律草案的最主要来源，其程序一般是由国务院相关部门提出法律草案，提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院常务会议通过后提请全国人大常委会审议。
以环境法为例，据统计，在现行30部环境资源法律的共计52次制定或修改活动中，由国务院有关部门牵头主导的多达36次，约占总立法活动数量的70%。
由于立法的过程就是权力和利益分配与平衡的过程，趋利性的天然存在决定了无论任何主体只要允许自己起草法律，总会尽最大可能维护和体现自己的利益，减少甚至免除自己的义务和责任，行政部门也不例外。也就是说，以政府部门主导的立法，极易造成只强调部门权力和利益的现象，不可避免存在部门利益保护倾向。这种模式存在明显的缺陷与不足，致使“部门利益法制化”已成为我国立法工作的一大痼疾。
为了将“主导作用”落实，从源头上预防立法中的部门利益，本次立法法修改进一步扩大了人大专门委员会、立法工作机构起草或者组织起草法律草案的比重，以增强立法的全局性。
由此我们可以看出，以全国人大环境与资源保护委员会为代表的全国人大专门委员会和法工委将在未来的环境立法中更多地发挥主导作用。而实际上，在十二届全国人大常委会五年立法规划中，由全国人大环资委负责提出草案的立法项目就有5个之多，即野生动物保护法（修改）、深海海底资源勘探开发法、土壤污染防治法、核安全法和循环经济促进法（修改），足见人大在立法活动中主导作用的加强，这必将有力地突破“部门利益法制化”的痼疾。
中国环境报：根据修改后的立法法，制定地方性法规的权力下放到“设区的市”，原来只有49个“较大的市”才拥有制定地方性法规的权力，规模一下子扩展到284个“设区的市”。此次地方立法权扩容，有助于化解什么问题？
穆治霖：党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。为落实好党中央的精神，本次立法法修改规定“设区的市”可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，具有很强的针对性。
我国长期的法律实践中，由于各地情况千差万别，特别是在环境保护事务方面，很难按照统一标准执行相关法律规定。在国家立法层面，也常常因为地方意见不一致而难以做出统一规范。
可以说，通过此次立法法的修改，地方环境立法权得到进一步扩大，有利于增强本地法规规章的针对性。值得注意的是，立法法修改在对地方立法权扩容的同时，也明确了地方立法的权限范围，即设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。既要适应地方立法的实际需要，又要保证积极稳妥，避免重复立法，维护国家法制统一。
此外，本次修改还针对广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市属地级市但不设区的特殊情况赋予了其相应的地方立法权。根据上述规定可以大胆展望，我国地方环境立法将迎来一次新的高峰，影响环境法律执行的地域性差别问题将随着地方法规规章针对性的增强而得到有效缓解。
中国环境报：此次立法法修改对各地、各级制定环境法规规章有何影响？
穆治霖： 法规规章是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方性法规、政府规章和部门规章等都是法律实施的有益补充。以环境立法为例，由于环境保护领域十分广泛，单靠国家层面的法律很难将所有内容全部涵盖。工作实践的强烈需求与法律的局限性使得许多具体规范只能由大量的地方性法规和部门规章等来做出，随之也出现了部分法规规章与相关法律相抵触、侵害公民合法权益的情况。
为此，此次立法法修改进一步明确规章的制定权限范围，补充完善了行政法规制定程序，以及法规草案应当公布征求意见等。从对环境立法的影响来看，这几个方面的修改将使环境法规规章的制定得到进一步规范，有利于推进依法行政，维护公民合法权益。
此外，本次立法法修改还加强了法规备案审查工作。法规备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。在我国过去的立法实践中，法规备案审查工作大多是被动进行的，对于审查结果往往只是内部反馈，即使是专门提出审查建议的专家学者或者公众都很难获知审查结果。
以2012年引起社会争议的《黑龙江省气候探测与保护条例》为例，国务院有关部门、许多专家学者和社会公众均提出了备案审查的建议，事实上全国人大常委会法工委也会同全国人大环资委开展了备案审查工作，并提出了审查建议，取得了实质性效果。但由于缺少相应的反馈和公开机制，社会上对此反应平淡。为此，立法法修改对备案审查制增加了包括可以开展主动审查、加强审查结果向社会反馈和公开、加强备案说明等方面的规定，必将使我国的法规备案审查工作得到大大加强，有利于解决现行环境法律法规相互交叉矛盾的问题。
中国环境报：立法法的修改对于完善法制体系具有重要作用，这一点是否体现在环境司法方面？
穆治霖：制定司法解释对于司法机关依法正确行使职权是必要的，也是全面推进依法治国的有机组成部分。在环境司法中，大量污染损害案件情况千差万别，其审理都需要明确具体的司法解释。
针对目前实践中司法解释存在的问题，立法法第一百零四条从4个方面进一步加强对司法解释的规范和监督，努力使之更符合立法原则和立法原意。这4个方面的修改将使环境司法解释的制定与环境立法得到进一步衔接，有利于维护法制统一。
专家点评
全国人大环境与资源保护委员会法案室穆治霖：
总的来看，立法法修改对于我国环境立法的主要影响有，人大在环境立法中的主导作用将得到进一步发挥、地方关于环保的立法权将得到进一步扩大、公众参与环保立法有望取得实质进展、环保法规规章的备案审查将得到进一步加强、环保法规规章的立法权限和程序将得到进一步规范、环境司法解释的制定与环境立法将得到进一步衔接等6个方面。此举将为我国的环境保护事业和经济社会可持续发展提供坚实的法制保障。
