全国碳市场是我国利用市场机制推动经济社会低碳转型的重大制度创新，是低成本管理国家碳排放总量和路径的有效手段，也是我国引领全球气候治理的重要抓手。自2021年7月开始交易运行以来，覆盖发电行业的全国碳市场已进入第三个履约周期，对发电行业的减排增效作用不断显现。然而，当前全国碳市场仍处于初期阶段，其减排潜力和经济效益尚未充分发挥，亟须进一步完善体制机制，尤其是要尽快纳入高碳排放的工业行业。近日，生态环境部印发了《全国碳排放交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》），《方案》出台恰逢其时，有其重要意义。

首先，扩大行业覆盖范围可以更好地发挥碳市场的减碳效果。全国碳市场的核心是根据国家总体碳减排目标设定排放行业的排放上限，通过向下分配排放许可将温室气体控排责任压实到企业，从而实现国家碳排放控制目标。然而，全国碳市场目前仅覆盖发电行业，减排潜力有限，且企业同质化问题突出，市场活跃度不足，三个履约周期配额流通率均没有超过5%，限制了市场机制优化资源配置的作用。根据清华大学的研究，在不考虑电力结构调整的情况下，到2030年火电能效提高的降碳潜力仅1.4亿吨二氧化碳左右，而工业节能减碳潜力高达13亿吨二氧化碳。如果全国碳市场行业覆盖范围扩大到建材、钢铁、有色、石化、化工等工业行业，其管控的碳排放量将占全国碳排放总量的70%左右，具有为实现碳达峰目标贡献80%减排量的潜力，其中非煤电行业减排贡献达到60%。因此，扩大行业覆盖范围是充分发挥碳市场在实现国家“双碳”目标中的作用的必然要求。

其次，扩大行业覆盖范围有利于降低全社会减排成本。将更多行业纳入全国碳市场，有助于形成反映全社会碳排放成本的碳价信号。这一信号具有双重作用：一方面，能够引导全社会低成本减排。不同行业和企业的边际减排成本差异显著，碳市场通过交易机制为企业提供灵活选择，包括购买配额和核证减排量等，推动边际减排成本趋同，从而将全社会减排成本降至最低。另一方面，能够引导公共和私人金融资源流向节能减碳领域，促进绿色低碳技术创新。根据清华大学模型测算，实现同样减排量的情况下，碳市场扩围的社会经济成本相较于不扩围情况将降低30%—50%。因此，扩大行业覆盖范围不仅为控排企业提供了更多低成本减碳机会，还能推动产业绿色低碳投融资，是提升国家减碳效率的关键举措。

再有，扩大行业覆盖范围也有助于提高行业间的减排公平性。我国工业部门碳排放占比高，且其生产活动高度依赖电力，若全国碳市场仅管控发电行业，意味着电力部门需承担全社会减碳的主要成本，导致行业间减排责任分配不均衡。扩大碳市场行业覆盖范围，将钢铁、建材、石化等高排放行业纳入管控，能够使得各排放主体承担相应的减排责任，避免减排成本转嫁，保证行业之间碳减排的公平性。此外，单一行业管控容易引发碳泄漏问题，即受管控行业的碳排放向未受管控行业转移，这不仅削弱了碳市场的减排效果，还加剧了行业间的不公平竞争。扩围后，全国碳市场能够形成公平反映各行业减排成本的统一碳价信号，推动行业间减排成本均衡化，避免单一行业承担过重减排负担。因此，扩大行业覆盖范围是提升行业间减排公平性和增强全行业减碳效能的重要举措。

总而言之，扩大行业覆盖范围是充分发挥全国碳市场政策效果的必然选择，这不仅是顺应全球碳市场发展趋势的举措，更是构建更加高效、更具活力、更具国际影响力碳市场的内在要求。未来，随着更多行业纳入碳市场体系，我国将加速形成以市场机制为主导的低碳发展模式，为实现“双碳”目标奠定坚实基础，同时为全球气候治理贡献中国智慧和中国方案。

作者系清华大学能源环境经济研究所所长