“推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。”继2021年中央经济工作会议首次提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”后，2022年政府工作报告再次作出强调。

从能耗“双控”向碳排放“双控”转变的意义何在？如何科学有序推进这一过程？对此，本刊记者专访了国网新疆电力有限公司经济技术研究院院长、党委副书记王晓斌。

王晓斌：自2020年“双碳”目标提出以来，我国加快完善顶层设计、谋划路径举措，相继出台“双碳”指导意见以及分领域分行业实施方案，碳达峰碳中和“1+N”政策体系日臻完善。但是，实现“双碳”目标的涉及面广、周期长，一些地方由于认识不足、统筹不周、跟风表态、盲目激进，特别是2021年国家发展改革委对部分省区能耗强度、消费总量发出“红灯”预警后，部分地区为了竞争性完成能耗“双控”指标，甚至出现了“运动式”减碳、“一刀切”停产限产等错误行为，直接导致“双碳”目标实施推进初期在煤炭、电力等方面发生了短期的供给收缩问题，对经济社会正常运行造成较大冲击，同时也暴露出“能耗”双控制度存在的管理缺乏弹性、不能反映不同品种能源的单位能耗排放强度差异等弊端，原有的能耗“双控”制度在“双碳”目标下存在实施挑战。因此，2021年中央经济工作会议中首次提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”，为较早实现碳排放与能源消费和经济发展脱钩安排了解决路径，推动我国能源系统向更符合“双碳”目标实施的方向迈进。

能耗“双控”的重要特点是在能源消费强度约束性指标的基础上，对能源消费总量提出预期要求，并分解落实至各地区，优势在于执行简便高效，但缺点是不区分用能类型，在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展。而碳排放“双控”重点约束化石能源消费总量与强度，可打破能耗“双控”对可再生能源利用的约束，在提升能源消费总量的同时有效控制资源与环境双重压力。也就是说，能耗“双控”向碳排放“双控”转变更加突出导向性约束力，更加符合化石能源向可再生能源转型的需求，对于促进节能提效、保障合理用能、调整能源结构和产业结构、减少温室气体排放、支撑经济持续高质量发展具有重要意义。

王晓斌：“十三五”时期，我国建立并持续完善能耗“双控”制度，促进全国能耗强度持续下降，能源消费总量增速较历史明显回落，能耗“双控”工作取得积极成效。能耗“双控”制度由建立到实施的过程中，也存在能源消费总量管理缺乏弹性、差别化管理措施偏少等问题，执行时在地方层面出现一定程度的偏差，例如部分地区采用限电限产措施完成能耗“双控”指标，引发一定程度社会舆论风险。因此，2021年9月，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性，对各地区制定了“跳一跳、够得着”的激励目标，进一步促进各地区深入推进节能降耗工作，不断提高发展的质量和效益。

走向高质量发展是一个历史过程，而未来10年是我国实现高质量发展的关键时期和重要阶段，能源需求仍将保持增长趋势来保障经济持续稳定和高质量发展。我国已于2019年实现经济发展与碳排放初步脱钩（初步脱钩是指在经济发展时，对资源利用以及环境压力以一种相对较低的比率增长，即碳排放增长率低于经济增长率），需要探索出一条经济发展降碳脱碳的新模式、新道路，避免碳排放“双控”制约经济发展，预计在2030年碳达峰时实现经济发展与碳排放的绝对脱钩（绝对脱钩是指在经济发展时，对资源利用以及环境压力持续降低，即碳排放总量降低而经济保持增长）。现阶段，“双碳”工作还处于起步阶段，碳排放核算、监测、统计等碳排放“双控”的基础和条件还比较薄弱，能耗“双控”向碳排放“双控”转变将是一个长期过程，需要大量的基础工作支撑和全面的经济社会发展予以保障，各地区各部门需要提前谋划、及早部署、精准施策，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变，科学有序推进实现“双碳”目标。

王晓斌：20世纪70年代末是我国可再生能源发展的起步线。经过40余年的发展，我国可再生能源产业经历了从无到有，从落后到如今成为全球可再生能源的引领者。以《中华人民共和国可再生能源法》实施通过为标志，我国风电、光伏、生物质等可再生能源进入发展的“快车道”。目前，我国可再生能源开发利用规模稳居世界第一，相关产业得到极大发展，技术装备水平也得到了大幅提升。国家能源局数据显示，截至2021年底，我国可再生能源发电装机达到10.63亿千瓦，占总发电装机容量的44.8%；风电、光伏发电装机均突破3亿千瓦，分别达到3.28亿千瓦、3.06亿千瓦；全国可再生能源发电量达2.48万亿千瓦时，占全社会用电量的29.8%。与此同时，清洁能源消纳能力也取得新进展。国家能源局数据显示，2021年全国风电、光伏和水能利用率分别达到96.9%、97.9%和97.8%，核电年均利用小时数超过7700小时。

“双碳”目标提出后，习近平主席在2020年12月的气候雄心峰会上宣布提升国家自主贡献力度的一系列新举措，提出“到2030年，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上”。2021年底我国风电、太阳能发电装机已达6.34亿千瓦，预示从今年到2030年，风电、太阳能发电将至少以每年6300万千瓦的装机速度增长。我国更高的气候目标要求经济发展与碳排放脱钩必须进一步深化和加速，将拉动可再生能源行业进一步发展。目前，我国新能源在技术创新和产业化等方面都取得重大进展，产业链自主可控，在光伏组件、动力电池等领域培育了一批世界级龙头企业，竞争优势较为明显，结合良好的新能源发展基础，在构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统目标的带动下，我国新能源将迎来新的大发展机遇。新能源的规模发展将带动技术产业化提升、成本进一步下降，改善政策环境、市场机制等非技术因素，同时将加速储能、智能电网、氢能、电动汽车等快速发展，全面提高发展质量。

碳排放“双控”可有效优化完善能耗“双控”的盲区和不足，在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源发展，有利于引导能源要素合理流动和高效配置，促进技术和资金转向能源低碳发展行业领域，加快煤电的清洁高效利用和灵活性改造，扩大可再生能源消费需求，助力能源行业持续向清洁低碳方向迈进，实现能源结构调整和绿色转型发展。

王晓斌：能源行业是推进能源绿色低碳发展的主战场、主阵地，能耗“双控”向碳排放“双控”转变，对推动能源行业高质量发展提出了更高要求。

首先，要求能源行业以节能高效为基本方针，把节约能源和提高效率贯穿到能源发展的全过程和各领域，促进化石能源与清洁能源以及不同清洁能源之间的协同互补发展，从根本上转变长期以来高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放式发展方式。以煤电行业为例，我国大型发电站的发电效率已经达到了相当高的水平，中小型机组还有很大的效率提升空间。根据国家能源局公布的数据，我国超临界和超超临界机组占比已经超过50%，但亚临界机组还有近4亿千瓦，这部分机组的煤耗存在能耗偏高、灵活调节能力不足等问题，按照《全国煤电机组改造升级实施方案》，供电煤耗在300克标准煤/千瓦时以上的煤电机组要么“加快实施节能改造”，要么“逐步淘汰关停”，大量的中小型机组仍需通过实施改造升级进一步提升高效、清洁、低碳、灵活、智能化水平。

其次，要求能源行业以绿色低碳为根本方向，坚持在加快清洁能源开发应用、有序扩大新能源和可再生能源规模的同时，不断推进化石能源的绿色低碳开发利用，推动煤炭和新能源优化组合。能源结构以煤为主是我国的基本国情，在全国已探明的化石能源资源储量中，煤炭占94%左右，煤炭占一次能源消费比重高达57%。但在“双碳”目标提出后的一年多时间里，不少地区出现了对能源项目审批过度严格，对前期手续办理完毕但未开工的项目一律叫停或重新评估，甚至一度出现控煤和拉闸限电等严重问题，忽视发展实际和发展需要搞起了“碳冲锋”、运动式“减碳”。如今，随着我国能源转型一系列目标和要求的逐渐明确，应按照先立后破、循序渐进、统筹协调的原则，逐步打破煤电及化石能源主体地位，推动新能源逐步成为装机和电量主体，推动煤电逐步成为调节性和保障性电源，大力发展煤电清洁技术，促进高碳煤电的低碳利用，实现传统电力系统向新型电力系统的平稳过渡、有序衔接。

最后，要求能源行业以科技创新为发展动力，坚持技术引领能源产业转型升级，瞄准具有优势和潜力的能源技术主攻突破，扎实提升能源装备自主水平，将能源高端装备制造、新能源、节能环保等产业培育成重要的战略新兴产业，实现高附加值价值链转移。科技决定能源未来，科技创造未来能源。当前，新一轮能源技术革命正在孕育兴起，可再生能源、非常规油气、核能、储能、智慧能源等领域新兴能源技术正以前所未有的速度加快迭代，世界主要国家均把能源技术视为新一轮科技革命和产业革命的突破口，世界能源格局持续改变。虽然经过数十年发展攻关，我国能源科技水平有了长足进步和显著提高，但与世界能源科技强国和引领能源革命的要求相比，还有较大的差距。例如关键零部件、专用软件依赖进口问题比较突出，能源领域原创性、引领性、颠覆性技术偏少，总体上跟随式发展特征较为明显。面对新形势新要求，必须把自主创新摆在能源科技创新的核心位置，发挥市场在科技创新资源配置中的决定性作用，加快能源领域关键核心技术和装备攻关，实现能源科技高水平自立自强。

王晓斌：首先，统一的碳排放统计核算体系尚未建立。准确核算碳排放是不同层级主体落实减排任务、评估完成效果的重要依据，构建统一的碳排放统计核算体系对实现“双碳”目标至关重要。目前我国碳排放核算监测标准规范、技术手段、管理机制等仍有大量欠缺，现有碳排放核算工作存在边界不清、原始数据记录混乱、不同机构的碳排放核算结果偏差大甚至故意弄虚作假等现实问题，显示了我国现有核算方法难以适应“双碳”工作形势，需要通过统一规范统计核算体系、强化法律法规体系建设，以及建立完善监管制度等进行管理。

其次，需要加强碳排放“双控”的顶层设计。依托完备的碳排放统计核算体系，摸清各地区、各部门的排放“家底”，综合考量各地区经济社会发展、能源安全保障、产业和能源结构、技术进步等因素，建立科学合理的碳排放“双控”指标分配和考核规则。以能耗“双控”制度的相关经验教训来看，能耗控制总量的指标是以各地经济总量为基础，经济越发达的东部地区能耗指标越多，而经济相对落后的西部地区能耗指标较少，因此国家西部地区普遍面临着能耗指标不足的窘境，对新能源资源丰富的西北省（区）承接产业转移形成了较大制约。因此能耗“双控”向碳排放“双控”转变的过程中，必须加强碳排放“双控”的顶层设计，采取分阶段、分步走的实施策略，先明确碳排放强度控制，随着各地区各部门排放“家底”的逐步清晰，再逐步过渡到绝对总量控制，避免碳排放“双控”制度在短期内对经济和行业竞争力造成过大冲击。

最后，逐步扩大碳市场覆盖范围。目前全国碳市场仅纳入发电行业，同质化程度较高且减排成本差异不大，碳减排成本下降的空间有限。国家能源局数据显示，2021年我国煤电度电煤耗大约为305克，已经优于美国和德国，仅次于日本，根据现有技术水平和未来技术发展路径难以实现较大水平的煤耗降低。未来全国碳市场应逐步纳入石化、建材、钢铁等具有较大减排潜力的重点行业，深化通过碳市场来降低全社会减排成本的成效。以钢铁行业为例，我国钢铁行业碳排放量占全国碳排放总量的15%左右，是国内碳排放量最高的制造业行业。从工艺流程来看，基于铁矿石的长流程炼钢的二氧化碳排放强度远高于采用电弧炉加工废钢的短流程炼钢工艺的二氧化碳排放强度，而国内长流程工艺粗钢产量占比接近90%，不仅远高于美国60个百分点，与73.7%的全球平均水平差距也较为明显，是造成国内钢铁生产较高碳排放强度的主要原因。因此，可以通过深化供给侧结构性改革要求，控制粗钢等低附加值产品产能、推动清洁能源炼钢代替焦炭炼钢、利用碳捕获及封存等低碳冶金技术实现钢铁行业碳排放量的下降。