党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），清晰展望了2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，明确了“十四五”时期我国发展的指导方针、主要目标、重点任务、重大举措，以及生态环境保护的目标任务，同时也布置了“强化绿色发展的法律和政策保障”的具体任务。总体而言，《建议》为创新环境政策、更好服务“十四五”时期国民经济绿色发展新目标与大格局提出了新任务与新挑战。
“十三五”时期环境政策取得积极进展
“十三五”时期是全面建成小康社会、全面脱贫的最后5年，也是污染防治攻坚战全面打响的5年。在这一时期，我国生态环境保护工作始终坚持以打赢打好污染防治攻坚战为主线，突出精准治污、科学治污、依法治污，在法律法规体系和政策体系建设方面均取得突出进展。
第一，法律体系进一步完善。2015年以来，先后制修订了9部法律。截至目前，由生态环境部门负责组织实施的法律共13部，另有22部与生态环境保护紧密相关的资源法律，涵盖水污染、大气污染、土壤污染、固体废物、噪声防治、海洋环境保护等方面，基本实现了生态环境领域各环节、各方面有法可依。同时，2020年5月底，十三届全国人大三次会议审议通过了《民法典》，确立“绿色原则”为民事主体从事民事活动的基本原则，并就“环境污染和生态破坏责任”单设专章进行规定。
第二，标准体系进一步丰富。“十三五”期间，生态环境部累计制修订并发布国家生态环境标准551项，包括4项环境质量标准、37项污染物排放标准、8项环境基础标准、305项环境监测标准、197项环境管理技术规范。
第三，政策体系进一步健全。生态文明建设“四梁八柱”搭建完成。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，其中提出了健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系等八项制度。
环境管理制度从依靠源头准入向强化事中事后监管转变。近年来，生态环境部先后推动污染物排放总量控制、区域流域限批、达标排放、排污许可、生态环境损害赔偿、企业环境信息公开等工作，同时不断强化法律体系建设，加大对环境违法行为的处罚力度，事中监管和事后严惩的管理理念逐步加强。
强化公民环境知情权的环境信息公开与强制性披露要求愈加严格。《环境保护法》首次将“信息公开与公众参与”单独成章，进一步明确了环境信息公开的法律地位并强化了公众参与。党的十八大以来，党中央高度重视环境信息强制性披露工作，《生态文明体制改革总体方案》提出建立上市公司环保信息强制性披露机制；七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》明确“逐步建立和完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度”；党的十九大报告中，明确要求“强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露制度”；中共中央国务院印发的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出健全信息强制性披露制度。
完善环境经济政策体系。2016年12月第十二届全国人大审议通过了《环境保护税法》，2017年12月国务院令公布《环境保护税法实施条例》，对征税对象、计税依据、税收减免以及税收征管等进行了细化，进一步增强了可操作性。2013年，原环境保护部、证监会联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，旨在推动环境污染强制责任保险试点工作，建立环境风险管理的长效机制，全国20余个省份先后开展环境污染责任保险试点工作。
“十四五”和中长期经济社会新特征对环境政策提出新要求
近年来，国际国内形势发生深刻变化，国家战略提出诸多新要求，经济社会发展呈现诸多新特征。总体来看，“十四五”和中长期我国发展形势将较既往有明显变化，对于环境政策制定也提出了诸多新要求。
第一，国家绿色发展新目标设定更高，需要环境政策推动经济社会产业生活全面系统绿色转型。
明确提出碳中和目标时间表。习近平总书记提出我国努力争取2060年前实现碳中和，目前我国二氧化碳年排放量在90亿吨左右，产业结构、能源结构、交通结构现状以及消费升级趋势等均对节能减碳提出了挑战。“碳中和”涉及政府行为、企业行为、个人行为，需要全民共识和全社会的行动。
更加重视人民生命健康。《建议》提出全面推进健康中国建设，顺应和满足群众对于吃穿住用行方面更高的安全绿色水平要求，这就需要改变传统的污染控制型环境管理政策体系，从环境质量导向型进一步向风险防控型、健康导向型拓展升级，不仅控制污染物排放，也要对有害物质迁移转化和暴露进行识别与管控，更高水平保障人民生命健康。同时，《建议》提出“重视新污染物治理”，这也是环境管理以人为本导向的进一步彰显。目前环境管理体系仍主要局限于COD、VOCs等综合理化指标，对于具体物质类特别是毒性比较强的物质统计、监测、监管等方面体系仍有较明显欠缺。而且近年来新产品、新物质、新业态竞相迸发，出现诸多污染因子与有害物质难于纳入现有环境监管体系，未能全面有效保护人民生命健康，管控污染因子清单覆盖度与环境政策有效性均需提升。
高水平生态环境保护成为人类命运共同体构建重要组成部分。近年来，生态环境保护因素成为高水平自贸谈判与区域合作的重要考虑因素，无论是RCEP、CPTPP还是“一带一路”倡议相关协议与参与国家，均高度重视生态环境保护条件。而且，在目前大多数主要国家均已做出碳中和承诺、环保要求可能成为国际竞争新角力场的背景下，我们一方面需要通过环境政策解决国内环境问题、保护生态安全与群众健康；另一方面，也需要通过环境政策塑造国际影响，赢得广泛理解与支持。
第二，国家经济社会发展新理念、新目标对环境政策提出新使命。
创新在我国现代化建设全局中的核心地位为环境政策改革创新指明新方向。一方面，环境政策的改革与创新要坚持问题导向，即更低成本高效率地解决好现有突出环境问题，以及应对好潜在的新问题。因为我国发展阶段、国情特征、发展道路等方面情况，既会逐步遇到发达国家在工业化过程中遇到过的一些环境问题，也会遇到一些新问题，既需要学习、吸收发达国家制度与政策经验，也需要我们根据国情特征和问题特性作出原始创新，用中国方法解决中国问题。另一方面，根据波特假说，恰当的环境规制能够有效促进技术创新与技术进步，这在我国着力推进技术创新和高质量发展的大背景下，是有力有效的政策工具。所以，环境政策应该逐步优化力度和方式，努力达到既解决环境问题，又力促社会主体创新推动高质量发展的双重功效。
国家总体安全观给生态安全提出新内涵，给环境政策提出新任务。生态安全一直是传统国家安全的重要领域、基础领域，《建议》提出新的国家总体安全观对于国家安全概念给出了更系统、更全面的描绘。作为国家经济社会和人类活动的基础载体，生态环境不仅事关生态系统健康和人民群众身体健康，同时事关国家经济安全、社会可持续发展、社会稳定等，环境政策也需要相应拓展关注和服务领域，为国家总体安全作出更全面贡献。
第三，国家经济社会发展新趋势、新特征对环境政策提出新机遇和新挑战。
深度信息化、智能化、数字化社会给环境治理和政策制定提出了挑战、提供了机遇。一方面，环境监管部门、企业自身、社会三方关于污染排放、环境质量、环境管理等方面的信息种类、来源、数量、形式都发生了显著变化和显著增长，但是到目前为止，相关数据未在环境政策制定中形成固定有效应用。另一方面，随着5G、人工智能、大数据、区块链等技术的创新进展，无论是直接还是间接关于生态环境方面的数据种类会更多、数据量会更大。要想在深度信息化、智能化和数字化社会背景下制定好能够凝聚共识的环境政策，需要加强对于数据的有效利用，可以为未来根治非传统、各种尺度、精细化、个性化等环境问题痼疾时提供有效支撑。
内循环主导的经济结构和制造业占据更重要地位的产业结构，给环境政策制定提出了挑战、提供了机遇。未来较长一个时期，我国要形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这给国家经济产业人口的空间布局，以及行业布局、生产方式和消费模式都可能带来根本性变化。中低端制造业向中西部转移、精准扶贫和乡村振兴带来的“五环外”消费增长、中产阶级规模扩大和消费升级等变化，都有可能给生态环境带来诸多新影响，需要环境政策未雨绸缪储备手段。另外，制造业是我国经济基本盘，是国之重器，未来会主要采取推动在国内就地转型、升级和提高的策略，不会走污染转移的发达国家老路。所以，对于工业源的污染控制，更高清洁生产水平、更高治理水平、更低排放水平、更低的管制成本和治理成本，仍是未来较长时期的环境政策主题，不会因为近年来总量因子已经显著下降、火电和部分非电污染行业阶段性实现超低排放而止步。
聚焦全面绿色发展新要求，以政策创新与改革提升生态环境治理效能
“十四五”时期，要紧扣“升级版污染防治攻坚战”重点领域，啃“硬骨头”攻重难点。第一，在大气污染治理领域，以PM2.5与臭氧协同控制为重点，将VOCs纳入环境保护税征收范围，建立涂料、皮革、油墨等行业的环保“领跑者”制度，强化区域联防联控与重污染天气应对，深入推进挥发性有机物减排。第二，在水环境管理领域，推动建立全成本覆盖的污水处理费政策，健全低毒低残留农药、有机肥、可回收地膜补贴，推进总氮、总磷污染削减，彻底消除劣Ⅴ类水体。第三，在土壤环境风险管控领域，推进土壤环境安全分级管控，健全固体废物处理收费机制，探索建立农村垃圾处理收费制度。第四，在海洋生态环保领域，建立实施“陆海统筹”的重点海湾生态环境综合治理制度，加强海洋突发环境事件应急体系建设。第五，在生态保护领域，加强生态保护红线监管，实施自然保护地分类分级监管，建立生态修复绩效监管和生态遥感监测制度。第六，在气候变化应对领域，实施二氧化碳排放总量和强度双控，协同推进碳排放权、用能权交易政策。
推动结构优化与升级，促进生态产业化、产业生态化，推进构建生态文明经济体系，设计约束与激励政策，从根源上推进节能减排。第一，进一步实施超低排放政策优化产业结构，建立钢铁、水泥、建材、有色等行业超低排放企业清单，落实税收、奖励、信贷、电价等优惠措施和环境执法差异化政策；研究制定超低排放企业排污权回购制度，针对企业减排所腾出的排放指标进行有偿回购。第二，深化清洁取暖政策推进能源结构调整，将京津冀及周边地区、汾渭平原城市全部纳入清洁取暖的试点城市范围；继续实施农村住户清洁取暖补助政策，完善北方地区清洁取暖的长效保障机制；建立企业使用清洁能源补贴政策。第三，健全多式联运政策机制优化交通运输结构，利用车购税资金、中央基建投资等现有资金，统筹推进公铁联运、海铁联运等多式联运发展；鼓励社会资本设立多式联运产业基金，采用PPP、BOT、BT以及“轨道+土地”等融资模式，加大政策性、开发性等金融机构信贷资金支持力度。
以责任链条为主线，形成政府、企业、社会多主体共治、良性互动的新格局。以深入落实“党政同责”“一岗双责”为总基调，构建权责清晰、责任落实、多方协作、自觉行动的政策体系，强化党委领导、政府主导、企业主体、社会及公众积极参与的长效机制建设。第一，完善责权利相匹配的政府责任体系，探索完善对属地高层领导的问责机制，构建“问责少数人、警示一大片”的作用机制；要完善“一市一策”，针对区域性、共性问题、突出问题提出监督帮扶方案。健全生态环境评价考核制度，建立GDP核算和绿色GDP核算双评价体系。第二，打通政策链条推进企业主体责任落实，以排污许可为核心打通企业环境数据信息加强政策协同，将企业的排污许可、监测、处罚、环境税、绿色金融等各类信息和数据打通，建设全国统一固定源数据库，推动环境信息强制性披露制度改革落地；建立生态环境信用评价体系，实施环境失信联合惩戒与守信联合激励。第三，完善公众监督激励政策，实施补助补贴、名誉认证等激励政策，推进建立民间生态环境保护监督员、网格员、河长、环保志愿者等制度；建立统一信息来源、工作平台、分析研判、部门管理的信访举报反馈机制，完善信访举报信息的应用政策，实施有奖举报激励。
作者单位：生态环境部环境规划院
