白鹭公园地处三亚市区内三亚河红树林湿地边缘。图为三亚河红树林湿地。 武威摄

　　海南省三亚市首部地方性法规《三亚市白鹭公园保护管理规定》（以下简称《规定》）近日获得海南省五届人大常委会第十七次会议表决通过，并将于2015年12月1日起正式实施。

　　三亚是旅游城市，生态环境是核心竞争力，也是发展的生命线，从政府到社会，已达成共识。

　　海南省委常委、三亚市委书记张琦表示，三亚要打好白鹭公园保卫战，坚决不允许在公园里开发房地产项目，真正实现让景于民、让绿于民，切实提高广大人民群众生活幸福指数。

　　为一座公园立法，让一座公园成为全城焦点，这似乎“不可思议”，却又在“情理之中”。

　　环境承载力超负荷 白鹭公园白鹭在减少

　　位于三亚市临春河畔的白鹭公园，地处三亚河红树林保护区的边缘，占地面积26.7公顷，其中水域面积9.6公顷，自2002年初步建成开放后成为市民和游客的主要休闲场所之一。公园中心的“白鹭湖”，约有9万平方米水面积，白鹭常在此栖息。

　　然而，随着居民休闲活动意识日益增强，白鹭公园作为三亚最大的城市公园，每天人流量大幅增加，远远超出公园的环境承载力，使得公园环境和设施遭到破坏，市民在鹭公园捕鱼、破坏红树林，甚至伤害白鹭等行为时有发生。 “过去，湖边、湖心到处是白鹭，而现在由于破坏红树林、伤害白鹭行为，以及大而杂的音乐声，让白鹭不敢栖息，白鹭逐年减少了。”三亚市民陈先生说。

　　近两年，网上更是出现一热门消息，消息称开发商已盯上白鹭公园，想把这个公园变成商业广场或者房地产项目。为留住这片休闲绿地，网民甚至发起保护白鹭公园投票行动。

　　不少网友认为，随着三亚的发展，很多公共场所已被用作商业目的开发，应当为缺少活动空间的三亚市民留些贴近自然的公共绿地，不应一味追求商业利益而忽视市民呼声。“杀鸡取卵，涸泽而渔。”网友余小鱼这样形容公园被侵占的后果。

　　网友的呼声，得到了市委书记张琦的回应：“生态环境是三亚最核心的竞争力，也是三亚最大的民生。有的老板盯上了白鹭公园，企图在公园里以建地下停车场的名义搞房地产。”张琦表示，三亚要打好白鹭公园保卫战，坚决不允许在公园里开发房地产项目，真正实现让景于民、让绿于民，切实提高广大人民群众的生活幸福指数。

　　今年，三亚市人大组织相关部门对白鹭公园进行调研后也发现，公园河道不畅通，潮位标高控制不善，曾造成红树林大面积死亡。由于白鹭湖和三亚两河红树林内长期捕鱼抓虾行为得不到有效制止，白鹭的生存环境要求不能满足，公园内的白鹭也越来越少。

　　“三亚是旅游城市，生态环境是最核心竞争力，也是发展的生命线。”三亚市人大常委会副主任许焕中解释为何将首部地方性法规用来保护城市公园时说，在广泛征求社会各界建议和充分论证后，三亚将白鹭公园列为取得地方立法权后的首个立法项目。

　　经过近3个月的“开门立法”和8次详细修改，在详细征求各方意见的基础上，《规定》近日获得海南省五届人大常委会第十七次会议表决通过，并将于2015年12月1日起正式实施。

　　让景于民让绿于民 不得擅自变更规划

　　作为新修改的《立法法》公布实施后全国首批开始行使地方立法权的城市，三亚被各方寄予厚望，首个“立法秀”备受关注。三亚市人大常委会法工委委员、法学博士苏东波说，按照轻重缓急，三亚市将完成6个环境保护和城市管理方面的立法。对三亚市而言，“生态环境是最核心的竞争力和发展的生命线”已经成为共识，因而三亚市优先对环境保护方面进行立法。

　　相较于其他“大部头”的立法，3000多字的《规定》着墨不多，但背后却凝聚着一座城与一群人的努力，从规划、建设、保护、管理等4个方面为这座公园打造了“护身符”。

　　“《三亚市白鹭公园保护管理规定》明确了法规的适用范围，对白鹭公园性质功能定位、用地和规划保护、保护管理体制进行丰富完善，对商业活动及游园行为进行约束，明确白鹭公园的主管部门，并制定了相应惩罚制度。”苏东波介绍说。

　　《规定》中的第九、第十条被公认是含金量最高的条款。条款明确规定“任何单位和个人不得侵占依法确定的白鹭公园用地或者擅自改变其使用性质。禁止出租公园用地，不得以合资、合作或者其他方式将公园用地改作他用。市政工程建设涉及白鹭公园用地的，应当采取合理避让措施；确需临时占用白鹭公园用地的，依照《海南省城镇园林绿化条例》的有关规定办理。任何单位和个人不得在白鹭公园内建设住宅、会所、办公楼以及其他与公园功能无关的建筑物、构筑物及临时设施。”

　　“近年来，随着三亚市的高速发展，城市土地尤其是市中心土地成为越来越稀缺的资源，越来越多的开发商觊觎利用白鹭公园用地进行商业开发。”在三亚市人大召开的新闻发布会上，三亚市园林环卫局副局长黎俊表示，为了守住三亚市为数不多的公园绿地，有必要立法明确白鹭公园的功能定位，提升白鹭公园的规划用地调整的审批标准，限制公园绿地改变用途。

　　值得一提的是，《规定》明确指出，“经批准的白鹭公园规划不得擅自变更，任何单位和个人不得侵占依法确定的白鹭公园用地或者擅自改变其使用性质，白鹭公园的建设、保护和管理等所需经费列入本级财政预算。”

　　白鹭公园是三亚市中心城区实行开放性管理的城市公园之一。因其地理位置突出，环境优雅，红树林资源丰富，不仅使得其成为白鹭的栖息地之一，也是市民主要的休闲场所。

　　为防止出现无序规划，《规定》第七条还规定，“市园林行政管理部门组织编制白鹭公园规划，报市人民政府批准后实施，并在批准后的三十个工作日内报市人民代表大会常务委员会备案。经批准的白鹭公园规划不得擅自变更。确需变更的，应当依照法定程序报批和备案。”

　　苏东波坦言，对三亚而言，“生态环境是最核心的竞争力和发展的生命线”已经成为共识，因而三亚优先对环境保护方面进行立法。

　　白鹭公园作为三亚为数不多的公园之一，是市民重要的开放性休憩场所，有必要以法规的形式，明确不得用于房地产等商业开发，以维护公共利益。同时，不立一部“公园条例”，而只是以一个具体的公园作为保护对象，旨在实现公园保护针对性更强、实效性更强。

　　保护三亚良好生态环境 持续用足用好立法权限

　　立法保护白鹭公园，一时间“白鹭公园”成为三亚市的舆论热词，究其原因，还要将视野放宽，从三亚市广场公园的整体情况说起。

　　从边陲小镇到“国际化旅游城市”，短短二三十年，三亚市的变化让人惊叹。然而，随着城市发展，土地升值，本就不大的三亚市，土地成为稀缺资源，于是市民休闲的广场、公园就成了逐利各方的“肥羊”， 不少公园被消失、被侵蚀、被蚕食……

　　作为市民休闲娱乐场所、作为游客度假小憩之处，广场公园逐渐成为“稀罕物”。白鹭公园，也面临着房地产商的虎视眈眈，让不少市民为此“忧心”。

　　“《三亚市白鹭公园保护管理规定》的通过，让市民吃下了保护公园的‘定心丸’。白鹭公园是三亚市的生态净土，理应加强保护。”说起公园，三亚市民有说不完的话。

　　“立法重要，执法更重要。”三亚市民陈克诚认为，应该明确执法部门，如果执法不严、管理不好也应该追究相关部门和人员的法律责任。此外，目前白鹭公园为开放式公园，没有围栏，可以随意进出。因此，禁止市民带宠物进入、骑电动车或摩托车进出，都有一定的难度，建议用生态的篱笆将公园围起来，开设几个门，由专人值守。

　　三亚市另一位市民刘家平也提出，立法需要有延续性，公园需要系统性管理，建议规定管理部门、管理人员的职责和保障经费等。

　　“通过地方性法规治理和管理城市，治理和管理方式将更加法治化，而法治化是国际化的重要标准之一，力促三亚加快建设国际化热带滨海旅游精品城市。”许焕中说，三亚将持续用足用好立法权限，继白鹭公园保护和管理立法后，还将推进“山岭保护、三亚湾管理、城市河道生态体系管理、海岸线生态体系保护和烟花爆竹管理”等事项的立法工作。

　　许焕中在发布会上也坦言，当前三亚市需要地方立法的事项不少，三亚市的地方立法以轻重缓急分别对待为原则，根据设区市的立法权限，立法重点先围绕环境保护，再逐渐转到城乡建设与管理和历史文化保护上来。

　　相关链接

　　根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》

　　第八十二条 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

　　地方政府规章可以就下列事项作出规定：

　　（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

　　（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。

　　设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

　　除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。

　　应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

　　没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。