编者按

　　党的十八届五中全会公报提出，要“全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度”。

　　近期，保尔森基金会也发布了以“强化市场机制，改善空气质量”为主题的保尔森基金会对话会系列报告，探讨如何利用市场机制来高效配置能源资源，减少碳排放，为中国政府应对环境保护和经济增长提供政策参考。

　　本版为此刊发碳市场设计方面的相关内容，以飨读者。

　　碳排放权交易体系若设计合理、实施到位，既能让决策者实现碳减排目标，又能让企业灵活选择减排方式。这种体制能驱动创新，并鼓励相关行业完成甚至超额完成环境政策目标。

　　美国的硫化物和氮氧化物排放权交易体系表明，它能减少履约成本，带来技术创新和进步。美国二氧化硫排放权交易市场实践表明，这一体系通过给企业提供灵活的履约空间，的确促进了相关领域的技术创新。此外，逐渐提高的排放标准在促使电力企业使用天然气和可再生能源等清洁能源方面也发挥了一定作用。

　　试点有哪些经验教训？

　　存在惩罚条款差别大，分配方法、重复计算等问题

　　中国碳交易7个试点地区第一年累计配额交易量（包括一级市场和二级市场）约为12.47亿吨。七省市一共有2052家企业参与试点，深圳最多，有635家；天津最少，仅有114家。深圳的企业参与门槛是每年排放3000吨二氧化碳，湖北为每年消耗6万吨标准煤（相当于排放16.5 万吨二氧化碳）。

　　目前7个试点地区的惩罚条款差别很大。在深圳，未履约企业或缴纳罚款（差额乘以前6个月市场均价的3倍），或没收下个履约期一定数量的配额（相当于未履约差额）。而在天津，违规企业无需缴纳任何罚款，但企业可能无法享受其他政策优惠。

　　试点经验表明，配额的分配方法非常重要。“祖父原则”是根据企业的历史数据发放配额；行业基准原则是根据同行业排放源的碳强度发放配额。两种方法的优缺点一直存在广泛争议。

　　另一个比较重要的因素是分配方法能否鼓励企业进行长期决策。何时发放配额、发放哪一年或哪几年的配额，有效期多久，配额总量是否会调整，都会影响企业是否买卖配额进行履约。

　　试点还暴露出重复计算的问题。中国的排放权交易试点项目同时包括直接排放源和间接排放源。例如，发电企业（如电厂）和用电单位（如大型商业建筑）同时参与同一个排放权交易市场，同时被分配配额，互相之间可以进行配额交易。用电单位开展能效项目后，消耗配额较少，可将剩余的配额出售，这时就会出现重复计算。同时，如果发电企业在同一交易地区，由于能效项目使得用电单位用电减少，电厂需要的配额更少；因此，电厂可以出售这样的盈余配额。用电单位和发电企业销售盈余配额增加了追踪排放的难度，并且可能导致排放量和减少量的重复计算。

　　上限和配额怎么设置？

　　上限逐步下调的单边调整机制更合理

　　西方的碳交易实践提供了很多经验教训，比如，决策者倾向于设置过高的上限、分配过多的配额，高估了严格的上限可能带来的负面影响，且低估了配额过度供给的问题。

　　中国碳市场则可以通过引入价格底线或设立上限调节机制解决这些问题。选择上限逐步下调的单边调整机制更为科学谨慎，这样可以保证上限不会设置得过高而难以完成减排目标。而在项目启动后，一旦在一段时间内减排超额完成，或减排成本低于预期，且能确保进一步减排，那么整个项目的排放上限就可以下调。下调机制应在项目启动之前就预先制定，对所有利益相关者公开，一旦实施起来不受政策干预。另一种做法是设置价格底线以保证碳交易的最低价格。

　　中国准备在试点后推出全国性碳排放权交易市场，虽然最终形式尚未确定，但官方的各种信息表明可能会具备以下特点：重点放在8大行业，即电力和供暖、冶金、有色、化工、造纸、建材、国内航空及交通。排放上限为30亿~40亿吨。市场规模为每年96亿~640亿元人民币。

　　政府表示项目可能在2017年之前启动，第一次履约可能定于2017年或 2018年，在2020年之前全面落实。

　　需要什么样的碳市场？

　　应制定核心目标，以准确数据为基础

　　为实现利益最大化，中国的碳排放权交易体系首先应制定一个核心目标，可以是在固定日期之前实现碳减排。削减常规污染物的排放、转向低碳燃料、绿色供应链、创造就业这些次级目标也很重要，但不应妨碍核心目标的实现。这些目标是规划碳排放权交易体系的根本基础。此外，规划者还要确保市场效率目标不能干扰环境目标。

　　其次，要明确碳交易体系以准确数据为基础。确定整个项目的基线（起始点）、初始分配、参与企业获得及可以使用的配额/抵消，以及履约表现时，都要依靠准确的数据。交易体系的管理者、参与企业和服务供应商在实施过程中逐步积累经验，监测、报告与核证系统也将随之改善，必要时对项目整体和特定设施作出调整。

　　除此之外，应保持上限目标不动摇。项目要从制定绝对排放上限开始，并保证执行。设计时要避免重复计算，上限应包含向参与企业发放的许可排放指标，以及针对新排放源（或价格波动管理）的备用指标。

　　要果断处理超额排放的不履约行为，收回相当于或高于超额排放量的许可排放量（而不是罚款了事）。总的来说，罚款要高于违法所得。

　　对体系外的高效减排行为，如减排限额和交易计划等，应予以鼓励， 因为这将减少合规成本。但将排放行为转移到限额以外的区域以实现减排的行为除外。

　　此外，确保项目透明度也很重要。参与企业、监管机构和相关第三方都要清楚了解项目的制度，相关义务，获得经济利益、经营灵活性的机会，以及违规后果。此外，也包括完善的监测、报告与核证系统，确保对排放和履约义务做到准确核算。

　　最重要的是要有健全的法律基础。碳排放权交易体系要有健全的法律基础，以确保企业清楚了解并且愿意满足履约标准，了解管理者指令。

　　保尔森对话会报告之《排放权交易》