内蒙古锡林郭勒盟乌拉盖草原。本报记者 吴 勇摄

　　草原上牧民正在牧羊。本报记者 吴 勇摄

　　核心阅读

　　草原生态保护补助奖励机制实施近5年来，内蒙古草原的一些禁牧区生态得到恢复，牧民收入增加。然而，草原生态脆弱，恢复周期长。5年时间，对生态退化的草原尤其是荒漠化严重的地区来说，很难得到实质性恢复。眼看5年补助奖励期将满，如何形成稳定健全的草原生态补偿长效机制，成为各方关注的话题。

　　2011年，国家建立草原生态保护补助奖励机制，以解决由于过度放牧、草原保护投入不足等原因造成的草原退化严重、可利用面积减少、生态功能弱化、农牧民就业渠道窄、收入增长缓慢等问题。从2011年起的5年间，在内蒙古、新疆等8个主要草原牧区省（区）及新疆生产建设兵团，全面建立草原生态保护补助奖励机制。

　　如今，拥有全国最大牧区的内蒙古草原，补奖政策落实绩效已连续4年被评价为“全国第一”。今年是政策实施的最后一年，草原补奖机制将走向何处，成为各方关注的话题。

　　每80亩草场允许养1只羊，草原生态逐步好转

　　初夏，内蒙古锡林郭勒草原开始返青，焕发出勃勃生机。

　　在锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗额吉淖尔镇哈日高毕嘎查，一场细雨过后，草原已是一片新绿，看着羊群悠闲地吃草，牧民额仁钦露出喜悦的笑容。

　　额仁钦家是嘎查的贫困户，2000年，一场大水灾让他家200多只牲畜全部死亡，还欠了外债。直到2010年，额仁钦都只能把自家1.05万亩草场承包给其他牧民，自己靠租金和帮人放牧维持一家7口的生计。

　　2011年，草原生态保护补助奖励机制在内蒙古草原全面推开。按照政策，锡林郭勒盟的禁牧区每亩草场每年补贴6.36元，草畜平衡区每亩草场每年补贴1.71元。额吉淖尔镇被划为禁牧区，每80亩草场允许养1只羊，额仁钦一家每年可以领到6万多元补贴。

　　草原补奖资金，通过“一卡通”直接发放到牧民手上。每年一领到补贴，额仁钦总会购买基础母羊扩大生产，他家的羊群像滚雪球一样壮大到100多只。“生态补奖政策解决了我的大问题，如果没有补贴，我家根本没办法开展生产，可能到现在还是靠给别人干活挣点糊口钱。”额仁钦说。

　　4年来，中央财政下达内蒙古草原生态补奖各类资金160多亿元，内蒙古本级财政配套资金40多亿元，全区已有10.16亿亩草场纳入到草原生态保护补助奖励机制范围内，146万户、534万农牧民从中受益。

　　经过4年多的休养生息，牧民的观念逐步改变，保护草原成为自觉，被动减畜正在向主动减畜转变，草原生态得到了很大改善。

　　监测显示，草原补奖政策实施以来，饲草料供给能力进一步提高，天然打草场为1.35亿亩，比2010年提高了1021万亩；草原补奖区草畜矛盾得到有效缓解，与2010年相比，草原补奖区牲畜头数下降了1428万羊单位，舍饲比例从2010年的58%增至2014年的65%，超载率也由2010年的24.14%降到13.32%。

　　牧民尝到了生态的甜头，补奖办法仍需灵活调整

　　一年之计在于春。每年春季，是牧民最期盼雨水的时候。近3年，锡林郭勒盟苏尼特左旗牧民乌云达来最直观的感受就是“风沙少了，雨水多了”。

　　乌云达来所在的洪格尔苏木旭日昌图嘎查紧靠中蒙边境线，兄弟3家12口人共同经营着4.5万亩草场。“没有草原生态补奖政策之前，我家养了1200多只基础母羊，每年接羔之后一共2000多只羊。现在我们这里是草畜平衡区，有补贴以后，载畜量逐步减少到700多只基础母羊。现在没有过去那么累了，草原也比过去好，收入却没减少。”乌云达来说。

　　乌云达来算了一笔账，“现在每年羊出栏比过去少400只，2014年平均每只羊卖600多元，从账面上看少了24万元。可是草场补贴能拿到近8万元，每年雇人工和买牧草、饲料、兽药等的投入比过去节省20万元，这样算下来，收入比过去略有提高，生产也更轻松了。”

　　“过去牧民为了提高收入，尽可能多养羊。但是羊多了，草不够吃，购买饲草料成本也大，收入无法提高不说，草原也退化了。”东乌珠穆沁旗农牧业局副局长额日敦达来说。

　　此外，内蒙古东西跨度大，草原类型多样，载畜能力差别很大。例如东乌珠穆沁旗人均草场面积最大的地区能达4000多亩，而正镶白旗一些地区人均草场仅300多亩，目前，载畜量和补奖资金都是按照草原面积核算，算下来，牧民的年收入差距达到10倍左右。同时，牧民收入的主要来源仍为卖畜产品，且超载过牧现象依然存在，继续减畜将导致牧民收入大大减少。

　　有牧民提出，现行的禁牧补贴和草畜平衡奖励标准均是参照2010年的牛羊肉价格制定的，固定不变的补贴标准与持续走高的生产成本和畜产品价格矛盾突出。“2013年每斤羊肉最高卖到31元，但是2014年只能卖到19.5元，平均一只羊就少卖350元左右。近两年牧草、饲料价格涨得很快。”苏尼特左旗洪格尔苏木牧民哈斯巴格那说。

　　“应综合考虑物价上涨、货币通胀等因素，建立草原补奖机制补贴奖励标准自然增长机制。”专家建议。

　　5年实施期将满，期待长效机制

　　为准确掌握补奖政策实施成效，内蒙古从2011年开始，对补奖区域内的草原变化情况及120个典型牧户生产生活情况进行全面跟踪监测，建立了生态、生产、生活双向评估机制。

　　评估发现，草原生态脆弱，破坏容易恢复难，恢复周期长。5年的周期，对于生态退化草原，尤其是荒漠化严重的地区，难以获得实质性恢复。牧民的生产周期很长，没了基础母畜，短时间根本缓不过劲来。

　　草原补奖机制目前实施期限为5年，2015年是最后一年。目前，因为草原补奖没有明确期满后牧民能否放牧或继续放牧，导致很多牧民持有观望情绪，惜售牲畜，减畜决心不足。更有人担心草原生态保护补助奖励机制一旦到期，放牧“解禁”，可能带来生态倒退。

　　对此，内蒙古财政厅建议，建立草原生态保护补奖的长效机制，草原补奖政策应在实施满5年后，作为一项长期惠牧强牧政策持续下去，形成稳定健全的草原生态补偿长效机制。

　　同时，从近年看，由于禁牧规模不足，部分退化和沙化严重的草原没能列入禁牧范围，部分退化程度相同的草原出现了禁牧和草畜平衡共存的现象，不利于草原植被恢复，也不便于管理。专家建议，草原生态是一项长期工程，仍需要时间进一步地恢复，即便草原生态好转，也要建立起草场可恢复、可持续利用的模式；应增加禁牧补助资金，扩大禁牧面积，将所有退化和沙化草原均列入禁牧范围。

　　“从长远看，禁牧的目的是让草原休养生息、恢复生态，是为更好的利用，而不是终止草原资源利用。经过总体评估后，禁牧区可以转为草畜平衡区，实行休牧、划区轮牧，科学合理利用。”农牧业专家建议，应将禁牧草原生态好转地区草原合理利用提上日程。

　　“内蒙古有很多地区，已经实施了多年禁牧政策，天然草场植被恢复情况良好，个别地区天然草地已经可以适度利用。今后禁牧后的草场如何利用、怎么用、谁来用，怎么与国家补奖政策衔接，需要尽快提到日程上来，建议有序利用草场恢复程度较高的退化草场。在政策衔接上，逐步恢复的长期禁牧草场向阶段性禁牧草场转变，阶段性禁牧草场向草畜平衡区转变。”自治区财政厅农牧业处副处长纪守奎说。