中国环境报记者原二军 周迎久

　　2月23日，在春节过后京津冀地区出现的持续雾霾天中，河北省唐山、邯郸、秦皇岛、邢台、张家口等城市15家钢铁企业的16座高炉、3座转炉在爆炸声中轰然倒塌。此次行动中，淘汰的炼铁产能为671万吨、炼钢产能为149万吨。

　　河北省化解钢铁产能“周日行动”已于去年11月24日开展过一次，当时唐山、邯郸、承德3市8家企业的10座高炉、16座转炉被集中拆毁。而除了钢铁之外，河北省还针对水泥、平板玻璃、炼焦等产业展开了淘汰产能拆除集中行动。

　　重化工产业大省河北的一系列举动是我国淘汰落后产能、化解过剩产能的一个缩影。随着近年来我国经济的强劲发展，许多产业得到超常规发展，导致产能过剩现象严重。

　　以最为典型的钢铁产业为例，尽管相关的产能调控政策没少出台，但在现实中，一边是落后产能被淘汰，另一边是新项目不断上马，产能越减越多。2009年，我国钢铁产能约为7亿吨，到2013年已增至9.76亿吨。

　　高耗能、高污染的重化工产业成为持续雾霾天的主要贡献源之一，人们要求治理雾霾的呼声越来越高，过剩产能化解能否打破“屡调屡剩”的怪圈，值得期待。

　　产能过剩现象何以产生？

　　因为选择了偏重化工业发展的经济路径，最终导致钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业的产能过剩

　　去年10月15日，国务院发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，指出我国传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出。

　　而根据统计，到2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。

　　在这些行业中，钢铁产能严重过剩现象最为突出。多年来，尽管钢铁业的产能调控政策出台了不少，但现实情况却是，一边是落后产能被淘汰，另一边是新项目不断上马，产能越减越多。

　　国家统计局发布的数据充分说明了这一点。

　　从2006年~2012年，8年中我国累计减少的粗钢产能为7600万吨，但这期间累计新增的粗钢产量产能却达到4.4亿吨，是前者的近6倍。2009年，中国钢铁产能约为7亿吨，到2013年这一数字已增至9.76亿吨。

　　在2013年举办的“第四届中国钢铁规划论坛”上，冶金工业规划研究院院长李新创曾向媒体表示，总体来看，我国钢铁过剩产能高达两亿多吨。

　　虽然产能规模在不断扩大，但我国钢铁产业的效益却在逐渐萎缩。2012年第一季度，我国钢铁业出现新世纪以来首次全行业亏损，这一消息曾令市场为之震惊。然而在2013年，这样的消息已令人见怪不怪。

　　中国钢铁协会发布的数据显示，2013年1月~10月，国内钢材平均结算价格已降至3462元/吨，与2012年相比，降幅达8.9%，企业亏损已经达到了非常难以容忍的程度。

　　中钢协统计数据还显示，2013年，我国钢铁全行业实现利润116.8亿元，行业利润率仅为0.48%，平均每吨钢利润28元。若按主营业务利润来算，每吨钢创造的效益仅4.2元。

　　河北省邢台德龙钢铁董事长丁立国就深深体会到了这一点。他告诉记者，短短几年间，德龙就经历了冰火两重天，“几年前1吨钢能赚几百元钱，现在1吨钢只赚几角钱。”

　　包括钢铁、水泥、电解铝在内的传统重化工行业，为什么会出现如此严重的产能过剩现象？中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海认为，这与2003年以后我国经济发展选择的路径有关。

　　“2003年之后，我国实行分税制，加之房地产市场的持续刺激和持续繁荣，这两个因素对经济发展影响巨大，整个经济结构也就形成了重化工行业优先增长或超前增长的格局。”曹建海说，重化工业经济结构就是以发展钢铁、水泥、建材、能源等为主要产业支柱的。

　　曹建海说，拉动我国经济发展的驱动因素很多，但最主要的两个驱动，第一个是出口驱动，2001年时候我国加入WTO带动了出口迅猛增加；第二个是房地产为代表的投资驱动，许多地方政府财政通过大搞基础设施建设、推动城镇化建设获得土地收益。而为了给这两个目标服务，导致工业中的重化工业超前发展，最终形成了产能过剩。

　　加入WTO对产能过剩的影响深远。2001年11月，我国正式加入世界贸易组织。在这一特大利好的强力刺激下，我国的出口和投资突飞猛进，经济高速发展导致各种能源全面紧缺，其中钢铁和电力是当时最为紧俏的两大物资。2002年，全国钢铁行业的投资总额达710亿元，比上年增长45.9％，投资增速从此开始出现强劲拉升的势头。

　　“在投资驱动中，房地产开发带来的影响非常明显。”曹建海说，城镇化建设的资金来源主要是来自于土地的拍卖，因为很多地方的财政属于吃饭财政，地方政府就依托于房地产商，那么房地产房价的上涨就推动了投资的需求。

　　“投资需求和投机需求在房地产业当中占有相当的比例。再加城镇化过程中人口大量涌入带来的刚性需求，这样3个需求推动了房地产市场的供不应求。而房地产发展的背后，就是钢铁、水泥、建材等行业。”

　　因为选择了偏重化工业发展的经济路径，最终导致了我国当前经济发展质量偏低、环境污染重和资源消耗偏大、科技创新不足的现状，也从根本上促成了钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业的产能过剩。

    化解过剩产能何以屡陷“越调越剩”怪圈？

    一方面与地方政府的GDP情结有直接关系，另一方面是没有充分发挥好市场对资源的配置作用

　　尽管钢铁行业利润持续下降，但在化解过剩产能过程中，却陷入了“越调越剩”的怪圈之中。

　　河北省某钢铁大市就是这样一个典型例子。从2006年~2013年8月，这个市淘汰炼铁产能2492万吨、炼钢产能2369万吨，拆除高炉123座、转炉82座、电炉20座。然而，近年来全市的钢铁产量仍在增长，2012年全市粗钢产量同比增加了2.09%。钢铁产能“越调越剩”成为一个不争的事实。

　　不少专家在接受记者采访时表示，钢铁产能过剩，除了与市场经济条件下企业预期过于乐观、盲目性的投资分不开之外，更与地方政府的GDP情结有直接关系。

　　“以钢铁为例，前几年经济形势好，上马钢铁项目就很赚钱。考虑到就业和财政等因素，地方政府就倾向于上马钢铁项目。”河北省发改委宏观经济研究所所长李岚告诉记者。

　　“一些地方政府提出要发展战略新兴产业，但这些产业不是马上就见效的，并且在发展过程中存在一定风险。而发展钢铁、水泥等资源型产业，比较顺手。这是政府发展观的问题。”李岚说。

　　曹建海也认为，对于地方政府来说，钢铁产业属于规模型经济，特别容易创造GDP。所以很多地方政府偏好于引进这样的项目。

　　“新加坡国立大学和清华大学曾做过一个关于GDP考核的调研报告。他们发现，在一些地方，过去存在这样一个现象：凡是GDP比前任增长到一定倍数以上的，这个地方的市委书记和市长得到提拔的概率就会有很大提高。反之，如果抓环保、民生而在GDP上无法显示出来的，提拔的概率则要低得多。”曹建海说。

　　“化解过剩产能不容易，控制新增产能则更难。”在今年全国“两会”上，河北省就有代表委员一针见血指出，钢铁等行业限产的政策出台多年，但一些企业玩“躲猫猫”，一些地方政府睁一只眼闭

　　一只眼，结果是产能年年限、年年增，主要原因是这些行业GDP贡献率高，能给地方政府带来政绩。

　　因此，对于不少地方政府来说，背着GDP的“包袱”，虽屡提对过剩产能“壮士断腕”，但真到砍时却顾虑重重。

　　记者在采访中了解到，地方政府的顾虑一方面与“钱袋子”有关。钢铁、水泥、平板玻璃等产能过剩产业是河北省一些地方的看家产业，是经济支柱和重要就业渠道。钢铁等六大高耗能产业对全省规模以上工业增长的贡献率达38.2%。放下GDP的“包袱”，化解过剩产能，意味着经济增速降低、就业岗位减少，地方政府怕“伤筋动骨”。

　　另一方面，这样的顾虑也与“面子”即GDP总量的排名有关。各级地方政府普遍都有这样一种心态：既担心被前边的“标兵”越甩越远，又怕被后边的“追兵”越追越近。

　　正因为抱着这样的心态，为促使项目尽快上马，一些地方政府默许企业通过化整为零、未批先建、汰小上大等方式回避或规避审批核准。甚至用行政力量直接推动，采取税收减免、财政补贴、土地优惠等政策，放任投资者进入本已过热的领域。

　　李岚认为，现在不少地方政府在发展经济过程中已经形成了路径依赖。发展钢铁赚钱，赚了钱又投入钢铁产业中，难以走出来。

　　除了地方政府的GDP情结之外，过剩产能“屡调屡剩”的另外一个重要原由，是化解过剩产能过程中没有充分发挥好市场对资源的配置作用。

　　邢台德龙钢铁董事长丁立国就表示过，企业虽然不赚钱，但转产也很难。另一位不愿透露姓名的民营钢铁企业老板说：“本来就不赚钱，银行贷款难度又大，现在转产，岂不是‘找死’。”

　　“很多企业都有这样的顾虑。”李岚说，河北省产能过剩行业集中在钢铁、水泥、平板玻璃等领域，均为资金密集型行业，资本流动性差，及时调节产能的弹性较小。不可能像劳动密集型行业一样，用转移员工等办法对产能进行调节。

　　另外，还有相当的企业当前还对产能过剩还抱有侥幸心理。李岚说，她去一个钢铁大市调研，当地的一位民营钢铁企业老板说，现在是市场寒冬，但寒冬总会过去，依然能迎来红火的那一天。这种“好几年、坏几年”的周期性循环他已经经历过好几次了。

　　如何从根本上化解产能过剩？

　　化解产能过剩，要从需求结构入手，调整以投资为主要驱动力拉动经济增长的模式，逐步扩大消费需求

　　作为重化工行业集中的省份，河北省面临的压力也非常大。

　　围绕重点行业污染治理、化解过剩产能，河北省出台了一系列规定，停止审批钢铁、水泥、平板玻璃、炼焦、有色等新增产能项目，坚决禁止违规建设钢铁、水泥、平板玻璃项目，确保不增一吨一箱产能，否则追究相关负责人的责任。

　　但仅仅依靠政府的行为并不够。有专家认为，虽然抑制产能是行业共识，但从近两年的实际情况看，通过行政手段减产往往适得其反，迫使市场采取非常手段应对。所以要使控制产能取得效果，需要在强化政府作用的同时，彻底放开市场竞争，发挥市场的作用来治理过剩产能。

　　从事多年工业经济研究的曹建海认为，要让过剩产能真正得到有效治理、经济结构得到有效调整，不能就产业结构谈产业结构，而应从需求结构入手。因为过去产能之所以“屡治屡剩”，根源就在于有着巨大的市场需求。

　　曹建海认为，目前直接针对产业和企业本身进行的行政性调整，比如企业的关停、设备的报废、包括一些落后设备的炸毁，还有政府主导的企业兼并重组，这些调整都是就产业结构调整而进行的产业结构调整，“但我们忽略了企业和产业成长的背景、过剩产能的形成机制。实际上过剩产业形成机制不消除的话，那么你今天炸毁一个钢铁企业，明天就又会产生另一个企业。”

　　“因为形成企业的机制是存在的，企业的利益是存在的。虽然许多行业存在产能过剩现象，但对于企业来说，你把它炸毁了，实际上就毁掉了它的利益。关键是要消除它的利益形成机制，才会取得效果。因为一个企业能成长起来，根源在于它的市场是存在的。”

　　曹建海还表示，目前中央提出推动城镇化建设要以人为本，但很多地方依然是以房地产业为驱动的，这样实际上就为钢铁和水泥产业的发展提供了巨大的市场。

　　“你看现在大搞城镇化建设、基础设施建设，包括现在西部地区的铁路建设，以及城镇群建设、城镇之间的道路互连互通、地铁建设等，都给重化工业发展提供了巨大的市场。因为有着巨大的投资热情，在这种情况下，对于淘汰过剩产能、调整经济结构来说，并不能起到积极的作用。”

　　曹建海说，调整产业结构要找到产业结构不合理的根源进行治理，针对整个宏观需求结构进行治理、进行调整。在他看来，驱动经济发展的“三架马车”中，投资占的比例偏大。

　　“从2003年以来，投资占的比例越来越高，接近一半了，消费现在降低到一半以下了。从经济结构上看严重不合理。投资为什么这么高？这是因为房地产投资、城市基础设施投资、大型工业项目投资等现在来看都处于一个失控的状态。”

　　曹建海告诉记者，目前我国不少省市经济发展都靠的是投资来拉动的，贵州就是一个典型例子：80%的经济增长都依靠的是投资，只有20%依靠的是消费。

　　“而从世界发达国家的经验来看，经济增长有80%依靠的是消费，20%依靠的是投资。投资比重过高，带来的后果就是GDP都是通过高负债从银行贷款来创造的。”曹建海表示，这样的投资效果肯定很差，最终促进的是钢铁、水泥产业的发展。

　　另外，相当长时间内我国经济发展依赖出口，这样的一个经济结构就使得一些钢铁、水泥等粗放行业依托庞大的政府建设市场和房地产市场，不断扩大产能，最终使得不合理的产业结构政策无法得到有效的调整。

　　“因此，从这个角度来说，要想优化产业结构，化解钢铁、水泥等重化工产业过剩产能，必须调整以投资为主要驱动力拉动经济增长的模式，逐步扩大消费需求。同时，适应世界市场的变化，逐步减少对外出口对经济的拉动。否则很难起到真正的效果。”曹建海说。

　　产业结构调整该往哪个方向走？

　　要鼓励符合产业政策的企业获得更快发展；要向消费产业转型；要警惕一窝蜂上马战略新兴产业

　　针对调结构问题，习近平总书记提出了“腾笼换鸟，凤凰涅槃”的要求。他强调，“腾笼”不是“空笼”，要先立后破，还要研究“新鸟”进笼“老鸟”去哪；要着力推动产业优化升级，充分发挥创新驱动作用，走绿色发展之路，努力实现“凤凰涅槃”。

　　李岚认为，对于钢铁大省河北来说，“腾笼换鸟”并不是说要把钢铁产业都砍掉了，而是要换出去一部分，把过剩的产能淘汰掉，“如果是产业布局不合理，就涉及到布局的调整问题。”

　　河北在这方面已经开始了积极的尝试。以唐山为例，在传统产业升级方面，钢铁城市唐山也开始走精深加工的道路。2013年6月，唐钢开工建设高强汽车板项目，产品定位为国际一流水平的高强汽车板、家电板和特殊用钢，其产品强度级别达1180MPa，为国内大型冷轧厂生产的最高强度。

　　产业转移必然带来人力资源的变动。河北钢铁集团唐钢公司炼铁厂经营科科长方丽平告诉记者，为确保职工利益不受损，唐钢制订出台了多项措施：转岗人员均根据新岗位要求，结合职工意愿确定。并承诺转岗人员待遇不变、劳动关系不变，让职工吃了定心丸。截至目前，唐钢已有1万多名职工成功告别钢铁主业，进军新兴产业。

　　在有效改造提升传统产业的同时，唐山市还希望抢抓新一轮科技革命和产业变革孕育兴起的机遇，进一步壮大新能源、节能环保、生物医药、电子信息等产业规模，促其迈向高端化、规模化和集群化。

　　河北许多产能过剩的背后，还反映出了产业布局不合理的问题。记者了解到，目前，在淘汰掉污染严重的过剩产能后，河北加快发展战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业，抢占高端，培育产业竞争新优势，为它们预留发展空间，释放出“无中生有”的布局信号。

　　对于更多类似河北这样的重化工产业省份来说，在淘汰了过剩产能后，产业结构如何进行优化升级？

　　曹建海说，整个产业应向着更加消费化、健康、服务、无形的产品转变，附加值越来越高，消耗越来越少，对人力资本和技术的需求越来越旺盛，这才称之为产业升级。未来改革的方向就是要坚持实体产业不动摇，对环境和资源征税，在要素价格合理化的基础上推动技术进步，同时采取减免税措施，鼓励那些符合产业政策的企业获得更快发展。

　　“对于不少产能严重过剩产业来说，仅靠升级起不到多大作用，必须要转型。比如高端钢材中的飞机用钢、火箭用钢，用量太少了。目前看来，就是消费领域前景最好。”曹建海建议推动产能过剩行业向消费品生产领域、服务业转型或进行产业升级，“阿里巴巴为什么这么有前景？因为它面向的是庞大的消费群体。”

　　曹建海也提出，要警惕地方政府在进行产业结构转型时都来发展战略新兴产业，“如果一窝蜂地发展战略新兴产业，也肯定会和钢铁、水泥行业一样出现产量过剩现象。我国光伏产业、风能设备产业的发展就是前车之鉴。”

　　而李岚也认为战略新兴产业的发展有一定难度，需要具备一定人才和技术的积累、发展，因此要慎重决策。