根据党的十八大以来党中央、国务院关于严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线的相关要求，在2015年开展试点的基础上，生态环境部自2018年正式开始在长江经济带11省市及青海省推进“三线一单”编制工作。其内容主要包括两个方面，一是研究确定2020年、2025年、2035年各地市级行政单元或相关环境控制单元的环境质量目标，确定主要污染物允许排放量和减排路径；二是针对生态、大气、地表水、土壤及土地、水资源和能源等环境、资源要素，分别划定优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元，最后统筹划定环境综合管控单元，对每一单元制定生态环境准入清单。目前，长江经济带11省市及青海省已经完成“三线一单”编制工作，其余19省、市、自治区正在大力推进。
与此同时，发改、原国土等部门从2014年起在全国28个市县开展了“多规合一”试点，2017年进一步将试点范围扩大到省级。基于试点探索，2019年中共中央、国务院印发了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确提出在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束。中央要求到2020年基本建立国土空间规划体系，目前国家和省级国土空间规划已经开始编制。
区域空间生态环境评价和国土空间规划衔接中存在的问题
目前国土空间规划和区域空间生态环境评价存在一些不协调之处。具体而言，主要有以下几个方面。
一是层级体系不同。根据《意见》，国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划，其中国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。因此，未来的国土空间规划至少是“三级三类”。对于区域空间生态环境评价，尽管其试点工作始于地市一级，但普遍实施则在省级行政单元。总体来看，国土空间规划分为三个层级，评价精度顺次提高，更能起到层层嵌套、逐步聚焦的作用，同时也为地方进一步开展工作留有余地。区域空间生态环境评价目前并无明确的层级体系，一些地方在实践中存在“一杆子插到底”的想法，事实上很难做到，也很难与各级国土空间规划对接。
二是数据要求不同。对于评价底图和比例尺，区域空间生态环境评价一般使用过去生态保护红线划定时使用的底图，而国土空间规划则统一采用第三次全国国土调查数据作为底数底图。对于最小行政单元，区域空间生态环境评价中的各类要素管控单元一般会拟合到乡镇边界，而省级国土空间规划中很多要素的评价单元只到区县一级。区域空间生态环境评价使用的栅格数据一般为30米×30米，而省级国土空间规划将50米×50米栅格作为基本评价单元。总体来看，区域空间生态环境评价的数据精度要高于国土空间规划。然而，由此也会造成二者对同一指标的评价结果在空间上难以叠合。如果数据来源不同，这一问题会更加突出。
三是空间划分不同。国土空间规划的主要工作是划定“三区三线”，即生态空间、农业空间、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，其中“三区”划定是基础和核心。区域空间生态环境评价则主要针对各资源环境要素进行管控单元划分，二者属于两套划分体系。例如，国土空间规划目前仅提出了生态空间和生态红线概念，对于生态空间中红线之外的空间未做界定，而区域空间生态环境评价则将其称为一般生态空间并提出了具体的识别方法和标准。再如，国土空间规划中的城镇空间事实上包含了城镇规划区、工业集聚区乃至矿区等开发性区域，而区域空间生态环境评价则将此类区域称作重点管控单元，并且还纳入了高污染燃料禁燃区、地下水禁止开采区、大气弱扩散区等环境要素管控单元。
四是评价方法不同。国土空间规划主要评价区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，所用指标涉及多个领域，属于综合性评价。区域空间生态环境评价则偏重于生态、大气、地表水、土壤等环境要素和水、土、能源等自然资源的空间差异性，属于专项评价。对于生态空间的评价和划定，区域空间生态环境评价使用2017年生态环境部和国家发改委颁布的《生态保护红线划定技术指南》，国土空间规划则使用自然资源部编制的“双评价”技术指南。此外，二者使用的评价指标和分级也不完全一致。例如，国土空间规划并不使用盐渍化指标来评价生态敏感性，但却增加了沙源流失、海岸侵蚀指标；国土空间规划的生态重要性和敏感性评价分级为5级，而区域空间生态环境评价为3级。综上，二者对于生态空间和生态保护红线的划定必然出现不同结果。
对于区域空间生态环境评价参与到国土空间规划的建议
鉴于《意见》已经明确提出不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，因此区域空间生态环境评价的工作定位和重点也需要适当调整。笔者认为，可以从以下几个方面入手。
第一，突出区域空间生态环境评价的战略环评属性。《意见》在确立国土空间规划地位的同时也提出要加强生态环境分区管治，依法开展环境影响评价。为此，应淡化区域空间生态环境评价的规划色彩，突出其战略环境评价功能。
具体而言，应考虑将“区域空间生态环境评价”更名为“国土空间生态环境评价”或“国土空间规划环境影响评价”，通过正名可进一步明确工作定位。应主动及早介入各级各类国土空间规划编制工作中，真正成为政府决策的重要环节。为此，要尽快与自然资源部门协调，将环境影响评价作为国土空间规划编制过程中的必要环节。同时，应把评价工作作为重点，把某一具体的国土空间规划初步成果作为评价对象，根据中央要求重点评价“三区三线”划分的环境合理性和协调性。此外，应加强区域资源环境问题诊断，为国土空间规划提供支撑。
第二，强调区域空间生态环境评价的环境质量底线约束作用。区域空间生态环境评价中“环境质量底线”的严守是生态环境部门职责所在，今后可以考虑从以下方面进一步强化：
一是参与环境容量设定。国土空间规划在编制过程中会评价各级行政单元大气、水、土壤环境容量对城镇建设和农业发展的支撑能力，而这正是区域空间生态环境评价的重要工作内容。为此，应在环境容量计算方面为国土空间规划提供支撑，明确底线约束条件。
二是对“三区三线”提出环境管理目标。“三区三线”需要从多个方面进行刻画和限定，其中生态环境保护目标无疑是重点之一。对此，至少可以对生态空间中的重点生态功能区、城镇空间中的城镇规划区、工业园区、重点矿区等提出阶段性生态环境保护目标，作为生态环境部门监管的基础。
三是进一步做好水、大气、土壤等环境要素的管控分区工作。大气环境弱扩散区、生态用水补给区、高污染燃料禁燃区等仍可作为生态环境管理部门的独有管控单元进行管理，并为国土空间规划中的详细规划和专项规划编制提供指引。
第三，凸显区域空间生态环境评价的环境治理功能。如果将目前开展的区域空间生态环境评价定位为专门面向国土空间规划的战略环评，那么除了按照党中央、国务院要求对“三区三线”划分的环境合理性和协调性进行评价外，还应在区域资源环境问题诊断的基础上，提出相应的对策措施。对此，可考虑重点做好以下几方面工作：
一是针对城镇空间、农业空间提出生态建设和污染物排放控制方案或路径，进而为生态环境部门制定专门的生态环境保护规划提供指引。
二是在与“三区三线”协调对接的基础上，坚持问题导向，提出重点区域、流域的生态环境保护措施，特别是应将大气、地表水、土壤等环境要素管控单元的空间管制作为重点，成为国土空间规划的有益补充。
三是重点编制好城镇空间生态环境准入清单，包括城镇规划区（城镇开发边界）、工业园区、重点矿区等。这些单元开发强度大、污染物排放多、资源环境问题突出，同时边界清晰、责任主体明确，是各级政府生态环境保护和污染防治的重点区域，也是国土空间规划需要重点关注的区域。
国土空间规划体系建设的初衷是实现“多规合一”，形成全国国土空间开发保护“一张图”。通过规划体制改革和国务院机构改革，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等主要空间规划已经可以整合。在此背景下，生态环境部门应该充分发挥区域空间生态环境评价的战略环评功能，深度参与国土空间规划编制，并成为生态环境保护规划与国土空间规划协调、对接、整合的重要平台。生态环境部门需要和自然资源部门通力合作，在各层面做好工作对接，共同推进我国生态文明体制建设。
作者单位：耿海清，生态环境部环境工程评估中心；陈雷，陕西省环境调查评估中心
