协同推进降碳、减污、扩绿、增长，是新时代推进高质量发展、建设人与自然和谐共生的中国式现代化的必然要求。党的二十大报告提出，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。近年来，围绕深入打好污染防治攻坚战、积极稳妥推进碳达峰碳中和、持续改善生态环境质量、加快形成绿色生产生活方式，党中央作出一系列部署。当前要解决的，已经不是要不要协同推进的问题，而是怎样更好地发挥政府治理作用，把协同推进要求转化为稳定、可持续、可传导的治理能力。
从实践看，降碳、减污、扩绿、增长不是彼此分离的4项任务，而是相互联系、相互支撑的有机整体。降碳有利于倒逼产业结构和能源结构优化，减污直接关系生态环境质量和群众健康，扩绿关系生态安全、碳汇能力和空间品质，增长则为绿色转型提供物质基础和创新支撑。统筹得当，四者就能相互促进、相得益彰；统筹不够，就可能彼此掣肘、顾此失彼。从根本上看，这不仅是发展问题、环境问题，也是治理问题。越是任务交织、约束叠加，越需要发挥政府治理统筹全局、协调各方、塑造预期的关键作用。
深刻认识协同推进对政府治理的内在要求
降碳、减污、扩绿、增长之所以必须依靠政府治理统筹推进，首先在于这项任务具有鲜明的公共属性和系统属性。无论是温室气体减排、污染物治理，还是生态保护修复，都存在明显外部性，单家企业、单个地区很难依靠自身实现最优。特别是在绿色转型进入“深水区”后，能源、工业、交通、国土空间、生态保护等领域相互交织，任何单项政策都可能牵动其他领域。分散治理、单点发力，难以支撑整体目标实现。
同时，四重目标协同推进面对的是多元主体、多重目标和多重约束并存的复杂局面。地方政府既要稳增长、稳就业、稳预期，又要控排放、减污染、守底线；企业既面临绿色转型压力，也面临成本上升、技术更新和市场竞争考验。如果缺少政府在规则制定、标准引导、激励约束和公共服务方面的有效作用，就容易出现企业转型动力不足、地方执行摇摆、社会预期不稳等问题。政府治理的价值，就在于把短期压力与长期目标、局部利益与整体利益统一起来，把协同推进从要求变成制度、从部署变成效能。
准确把握协同推进面临的现实治理堵点
近年来，我国在协同推进降碳、减污、扩绿、增长方面取得积极进展，但一些地方和领域治理协同不足的问题仍然突出。一个典型表现是目标统筹不够。有的地方仍习惯于按条线推进、按部门落实，降碳重能源替代、减污重末端治理、扩绿重规模扩张、增长重速度指标，目标之间缺乏贯通机制，一些本应协同增效的工作被切割开来。
政策协同性不强也是一个现实问题。围绕绿色低碳发展，我国已形成较为丰富的政策工具，但在一些地方，仍会出现规划衔接不够、政策节奏不一、执行标准不统一的问题。有的强调总量约束，却对产业转型承压考虑不足；有的强调环境治理，却与能源保供、项目布局、要素配置缺少联动。结果是政策意图难以顺畅传导，企业难以形成稳定预期，甚至出现“不愿转、不敢转、不会转”的情况。
更深一层看，一些地方还存在治理工具单一、分类施策不足的情况。协同推进四重目标，既需要行政推动，也需要法治保障、经济激励和社会动员。如果过度依赖单一行政方式，容易出现“一刀切”或“运动式”执行；如果忽视区域差异，简单套用一种治理模式，也会造成政策与实际脱节，最终削弱协同效能。
紧抓协同推进治理效能提升的关键着力点
更好发挥政府治理作用，首先要抓目标协同。要把降碳、减污、扩绿、增长统一到高质量发展和美丽中国建设的大框架下，在规划编制、指标设置、任务分解、考核评价中形成贯通链条，把绿色低碳导向落实到地方发展战略、产业布局、重大项目安排和要素资源配置之中。目标体系越一致，协同推进的制度基础就越稳固。
其次，要抓政策协同和工具协同。协同推进不是某一项政策单独发力，而是多项政策共同塑造激励约束环境。要加强规划、财税、金融、投资、价格、环保、产业等政策的统筹衔接，推动形成前后贯通、左右联动的政策体系。与此同时，要把行政、法律、经济、教育等治理手段科学组合起来。对重点行业绿色转型，可更多运用标准提升、技术改造、财政支持、绿色金融等组合工具；对生态保护修复和扩绿增汇，则要强化空间管控、生态补偿、项目引导和公众参与。把制度约束、市场激励和社会参与统一起来，才能真正把政策优势转化为治理效能。
最后，必须抓区域协同。不同地区资源禀赋、产业结构、生态本底、发展阶段差异较大，治理方式理应有所区别。对产业结构偏重、污染排放强度较高的地区，应把产业绿色改造、能源结构优化和污染协同治理作为重点；对生态功能重要、绿色资源富集的地区，应更加注重扩绿增汇、生态保护和生态产品价值实现；对创新资源集聚地区，则应鼓励其在绿色技术、绿色制造、绿色金融等方面率先突破。坚持分类施策，才能把协同增效建立在真实的发展条件之上。
构建协同推进降碳减污扩绿增长的长效机制
面向下一阶段，推动降碳、减污、扩绿、增长协同增效的关键是把已有实践经验上升为更加成熟定型的治理机制。要进一步健全统筹推进的责任机制，完善横向到边、纵向到底的工作推进体系，增强跨部门、跨区域、跨层级协同，避免政策碎片化和执行分散化。尤其对涉及能源、产业、生态环境、自然资源、住建、交通等多部门交叉事项，更要形成顺畅高效的统筹协调机制。
要健全以系统效能为导向的评价机制和改革机制。协同推进四重目标，不能只看单项指标，更要看综合效益、协同效益和长期效益。要推动考核评价从单一指标导向向系统效能导向转变，把联动效应纳入评价视野，引导地方更加注重治理质量和发展质量。与此同时，要围绕要素配置、价格形成、生态补偿、绿色金融、公共采购等重点领域深化改革，降低企业绿色转型成本，提升绿色技术创新收益，增强企业主动转型、持续转型的内生动力。
还要健全示范引领和社会参与机制。各地已经积累了不少协同推进的探索，下一步要更加注重从典型地区、重点行业、重大项目中总结可复制可推广经验，推动案例经验制度化、机制化。要加强绿色低碳理念传播，完善信息公开和公众参与机制，推动企业、社会组织和公众形成更加自觉的行动，夯实协同推进的社会基础。
推进降碳、减污、扩绿、增长协同增效，体现的是发展观、政绩观，也是治理观。越是面对多目标平衡、多约束叠加、多主体博弈的复杂局面，越需要把政府治理摆在更加突出的位置，更好地统筹高质量发展和高水平保护，更好地统筹发展和安全、当前和长远、局部和整体，把生态环境改善、绿色低碳转型和经济持续增长统一起来。
面向“十五五”时期，必须把提升协同推进效能作为健全政府治理的重要着力点，在目标协同、政策协同、工具协同、区域协同上持续用力，加快形成更加成熟定型的制度安排，为全面推进美丽中国建设、不断厚植高质量发展的绿色底色提供坚实支撑。
（作者：付加锋、吕连宏，中国环境科学研究院；郑林昌，中国地质大学（北京））
