“各地环境监管能力建设水平参差不齐，比如深圳环保队伍的建设就远远滞后，与重庆、成都等地相差甚远；而有些内地省市，环保部门甚至没有专门的执法人员和监测仪器。在这种情况下，执法监管很难到位。”

　　一位政府工作人员说

　　“目前的监管模式可以说是‘保姆式’执法。保姆式执法，强调的是不停地巡查，从企业的生产到排放都要管理，那么，环境执法人员有必要、有能力去管理这么多吗？管这么多又有多大意义？”

　　环境法学博士汪斌说

　　◆本报记者姚伊乐

　　“《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（以下简称《通知》）进一步强化了环境监管执法队伍的责任和压力，特别是在工作细节上提出了更为具体的要求，有较强的指导作用。”长期在环境执法一线工作的环境法学博士汪斌认为，如果能够尽快在机制创新方面出台配套文件，并转换执法模式和执法思路的话，《通知》将会发挥更大的作用。

　　《通知》提出了推动监管执法全覆盖，加大惩治力度，严格规范和约束执法行为，营造良好执法环境，提升环境监管执法能力等5个方面的要求，具体而有针对性地指出要解决环境法律法规不健全、监管执法缺位问题，坚决纠正执法不到位、整改不到位问题，坚决纠正不作为、乱作为问题，以及有效解决职责不清、责任不明和地方保护问题。

　　“个人认为，基于生态文明建设、新常态、法治政府建设等国策，环保体制应从《通知》提出的5个要求着手，进行监管模式方面的改革，”汪斌表示，实质性的改革明确以后，地方监管执法不到位、环境违法违规案件高发频发等问题也就不难解决了。

　　改变监管密封罩思路

　　《通知》提出，要完善环境监管法律法规，落实属地责任，全面排查整改各类污染环境、破坏生态和环境隐患问题，不留监管死角、不存执法盲区，向污染宣战。

　　“各个地方监管执法队伍也在一直努力达到这一目标。”一位长期工作于一线的执法人员表示，但目前要保证所有的污染源都达标还有相当难度，别说以现有的人力难以“不留监管死角、不存在执法盲区”，对于某些工业发达地区，即便人员再多数倍也做不到。

　　“关键要尝试改变环境监管方式。”汪斌认为，目前的监管模式可以说是“保姆式”执法。保姆式执法，强调的是不停地巡查，从企业的生产到排放都要管理，那么，环境执法人员有必要、有能力去管理这么多吗？管这么多又有多大意义？

　　国务院总理李克强在地方政府职能转变和机构改革工作会议上的讲话中指出，要改革创新监管方式，建立一套科学监管的规则和方法。“在这方面，我们可以借鉴一些国家的做法，对监管对象按确定的比例随机抽查。随机不是随意，而是有规则。比如100家企业，规定每年抽查百分之几，通过‘摇号’来确定，被摇上的，就一查到底。也可以委托给第三方去查。一旦发现有违法行为，就要重罚，让违法者无利可图，甚至倾家荡产。”

　　“这就是法网恢恢疏而不漏，”汪斌认为，“网”具有强大的威慑力，环境监管也不能做成“密封罩子”，而当前却恰恰在用“密封罩子”的思路。此次《通知》中已经在具体做法中提出了加大“随机抽查力度”，但没有明确从根本上改变执法模式的思想。

　　强化企业主体责任

　　要改变目前的环境监管执法模式，加强企业主动守法意识是关键。

　　“这要从两个方面来说，”汪斌认为，一方面是政府执法边界必须清楚，要管的就是要达标排放，应对突发事件，监督企业行为，要做的事情就是严格执法，对违法行为严厉制裁；而另一方面，企业要主动按照法律法规要求完善污染治理措施，达标排放。如果企业没有主体责任感，总想着偷排漏排，监管执法部门是没法管好的。

　　“多年来，环保部门把企业当作自己的小孩管理，而不是独立的主体单位，”汪斌说，夸张点说，一些环境监管执法部门，不是在管理企业，而是在办企业，对污染源的熟悉程度比企业的环境管理人员还要强得多。尤其在承担责任方面，企业往往躲在环境管理部门背后。

　　监管执法要向市场化、中立的模式转变。保姆式的、全方位的、猫捉老鼠式的、包揽式管理，与客观中立的监管执法是两码事，区别就在于，如果企业出现了污染问题，首先是追究企业是否履行了主体责任，还是首先追究监督管理部门的责任。

　　新修订的《环境保护法》，明确了企业是污染的主体责任单位。这也就明确了“偷排首先是主体责任没有履行到位，其次才是环境监管方面的疏漏”这一逻辑关系。

　　此次国办《通知》指出，要建立环境信用评价制度，将环境违法企业列入“黑名单”并向社会公开，将其环境违法行为纳入社会信用体系，让失信企业一次违法、处处受限。

　　“这一要求有利于实现监管模式转变。”汪斌表示，杀一儆百的效应将会明显加强。

　　“另外，环评审批的模式要改。”一位地方环境政法工作者表示，很多项目从审批到验收，把关一直不严格，出现环境污染问题时，项目就成了一个烂摊子，没有人担负责任，出现“监管后遗症”。

　　此次《通知》提出“全面清理违法违规建设项目”，无疑能够很好地解决之前的某些问题，但从长远来看，环评审批、验收的把关，还需要进一步严格化、制度化。

　　能力建设标准化是关键

　　《通知》提出，要加快解决环境监管执法队伍基础差、能力弱等问题；加强环境监察队伍和能力建设，为推进环境监管执法工作提供有力支撑，并提出了相应具体要求。

　　对此，不少地方环境监管执法人员表示，就现有人员能力提升而言，相关工作已经顺利开展，但人员数量不足的问题难以解决。

　　“目前我市环境类执法人员均已经实施了持证上岗和严格按执法证管理制度进行管理，环境类执法人员均须通过市法制局组织的执法人员考试，才能取得省人民政府发放的行政执法证。对于所有新入职的执法人员，必须定期参加市局组织的业务知识培训。”某地级市环境保护局政法处负责人告诉记者，但由于目前只有入编人员才能取得行政执法证，而分局一级的编制已经多年没有增加，导致当地环境执法人员数量严重不足。

　　除了人员不足的表面问题，汪斌还有更深一层的思考。“基层队伍建设必须有实质性的标准和硬性要求。”他认为，地方政府有相对独立的人事权，缺少利益驱动的工作无法做到位。在没有硬性要求的情况下，现在不少地方的监管人员队伍配备很难到位，实际需求在地方各个部门的博弈中很容易被消解甚至否定。

　　另一位熟知内情的政府工作人员向记者表示，各地环境监管能力建设水平参差不齐，比如深圳环保队伍的建设就远远滞后，与重庆、成都等地相差甚远；而有些内地省市，环保部门甚至没有专门的执法人员和监测仪器。在这种情况下，执法监管很难到位。

　　“2015年底前要上报网格化监管方案，这对我触动很大。”某发达城市环境执法支队负责人表示，当地某功能区有100多平方公里，企业众多，如果网格化，需要配备多少人？固定的人员要开展巡查、污染源动态变化统计、污染线索查处等工作，如果人员配备不够，网格化监管的力量就会被稀释，效果也难说。

　　这位支队负责人提供的一组对比数据也颇能说明一些问题。同样国土面积内实施网格化监管，他所在的城市目前约有公安人员17万人，环保工作人员只有400多人。“首先要确认工作量和人员。”他表示，应由地方政府负责解决人员编制等问题，而另一途径，则是通过加强环境信息化建设，强化在线监测等、移动执法等科技执法、在线执法能力。“如果将环境监测做到交通监测的水平，实现‘天眼’监控，需要的人员数量就大大减少了。”