生态环境损害赔偿制度从无到有，从试点到常态化施行，相关的法律法规标准不断完善，地方实践不断创新与丰富。同时，基层也遇到了一些困惑。例如，鉴定评估难、贵、慢，启动条件不明确，执行和处罚难等。从宏观视角来看，哪些实践经验可以作为改革成果上升为法律制度？从微观视角来看，在接下来的改革中，如何以法治之力有针对性地解基层之惑？围绕这些问题，本报记者近日专访中国政法大学教授、博士生导师、环境资源法研究和服务中心主任王灿发。

中国环境报：及时把改革成果上升为法律制度，是此轮深化改革的一个重点。就生态环境损害赔偿制度而言，您觉得有哪些改革成果可以上升为法律制度？

王灿发：经过十多年的实践，我国在生态环境损害赔偿方面已经积累了比较丰富的经验和成果，这些成果亟需通过立法加以规范化，使之成为制度化的改革成果。

明确的责任认定机制。在改革实践中已经形成了较为清晰的责任认定流程和标准，能够准确判定造成生态环境损害的主体及其应承担的责任份额。例如，对于多个企业共同造成的污染，能够通过科学的监测和评估方法，确定各自的责任比例。

完善的损害评估体系。我国已经建立了一套系统的生态环境损害评估方法和技术规范，包括对生态系统服务功能损失、自然资源损失等方面的评估。比如，在评估某一水域的污染损害时，能够综合考虑水质恶化对水生生物、水资源利用以及周边生态系统的影响，并给出具体的量化评估结果。

有效的赔偿资金管理模式。我国已经初步确立了规范的赔偿资金使用和监管制度，确保资金用于生态环境的修复和保护。例如，一些地区设立了专门的基金账户，对赔偿资金进行专款专用，并公开资金使用情况接受社会监督。对此，需要通过立法将现有行政规章和规范性文件以及地方立法的规定进行总结提炼，形成统一的法律规范。

健全的公众参与和监督机制。鼓励公众参与生态环境损害赔偿的过程，通过信息公开、公众举报等方式，保障公众的知情权和监督权。例如，在某些案例中，公众可以通过环保组织或者相关平台，对赔偿方案提出意见和建议。同时，对生态环境损害赔偿金的使用进行监督，确保该资金用于生态环境的治理和恢复。

跨区域协同治理模式。针对跨区域的生态环境损害问题，在实践中形成了区域之间的协同合作机制，共同推进生态环境损害赔偿和治理修复工作。比如，在流域上下游之间，建立了统一的监测标准、联合执法和赔偿协商机制，有效解决了跨区域责任划分和赔偿执行的难题。

要把这些改革成果上升为法律制度、规范，既可以通过制定单行立法的方式加以实现，也可以通过对现有立法加以修订的方式融入相关法律、法规中。比如，可以在《环境保护法》《湿地保护法》《生物安全法》以及正在起草的《自然保护地法》《国家公园法》《生态环境法典》等法律中加入相关生态环境损害赔偿制度的规定。

中国环境报：地方在生态环境损害赔偿实践中遇到了各种各样的问题，我们发现有些问题存在普遍性，甚至在业内引发热烈讨论。例如，鉴定评估难、贵、慢怎么办？生态环境损害赔偿金如何科学合理地管理和使用？针对这些问题，目前有没有比较好的解决思路？您有何建议？

王灿发：您说的这些问题确实不同程度地存在，而且这些问题也在一定程度上影响了生态环境损害赔偿制度的实施。我就您举的两个例子谈谈我的看法。

生态环境损害赔偿制度实施中一个比较困难的问题是损害鉴定评估难的问题。为了解决这一难题，生态环境部和司法部推动将环境损害鉴定评估纳入司法鉴定范围。截至去年底，全国司法行政机关登记的环境损害司法鉴定机构已有287家，遍布全国各省、自治区和直辖市。现在聘请司法鉴定机构对生态环境损害进行司法鉴定已不是十分困难的问题，但如何对生态环境损害做出科学准确的评估仍然是一大难题。

关于一些生态环境损害赔偿索赔单位难以承受高昂鉴定费用的问题，去年司法部经过评估、调整、补充，确定了141个不预先收费的司法鉴定机构，同时一些地方制定了环境司法鉴定的收费标准，可以在一定程度上缓解鉴定评估贵的问题。

关于鉴定评估慢的问题，环境损害的监测、检测、化验、识别、评判都需要一定的周期，不可能一蹴而就。此外，还存在评估技术不成熟、相关专业人员缺乏的问题，对此需要通过提高技术、加强鉴定评估能力建设加以解决。

如果要从根本上解决这些难题，我认为，一是要制定生态环境损害鉴定评估收费标准，且要坚持低价微利原则，对肆意抬高鉴定评估价格者，要给予重罚；二是要加大对鉴定评估技术研发的投入，支持相关科研机构和企业开展技术创新，提高鉴定评估的效率和准确性；三是要建立区域共享的鉴定评估资源平台，整合各地的鉴定评估机构和专家资源，实现资源的优化配置和共享利用，比如，一些高校、科研单位的实验室，化验和检验仪器设备与司法鉴定机构共享等；四是要简化鉴定评估流程，去除不必要的繁琐环节，提高工作效率。

另外一个业内一直在讨论且存在一定争议的问题是生态环境损害赔偿金的管理和使用。2020年3月，《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》发布，比较详细地规定了生态环境损害赔偿资金管理的主体、资金用途和监督机制。按照规定，应当由赔偿权利人负责生态环境损害赔偿资金的适用和管理；生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴赔偿权利人指定部门、机构的本级国库，纳入一般公共预算管理，统筹用于在损害结果发生地开展的生态环境修复相关工作；生态环境修复相关支出纳入本级一般公共预算，按照预算管理有关规定执行；生态环境修复相关资金支付按照国库集中支付制度有关规定执行，并实施全过程预算绩效管理。

实践中发现，这些规定在具体执行中存在一些问题。例如，缴入国库的生态环境损害赔偿金是否用于了生态环境的治理和修复？这一环节缺乏透明度。事实上，申请使用这笔资金用于环境修复和治理的程序非常繁琐，管理部门往往缺乏申请使用的主动性和积极性。其结果是，有的可能被挪用，有的可能是“躺在账上睡大觉”，不能发挥其应有的作用。

我认为，要解决这一问题，需要建立专门的赔偿金管理账户，确保资金安全、透明、可追溯，并明确赔偿金的使用范围和优先顺序。例如，优先用于生态环境的修复项目、生态保护的宣传教育等。同时，需要简化生态环境损害赔偿金的使用申请程序，每年拟定一些生态环境保护项目供有关单位开放申请使用，让申请使用单位具有申请使用的积极性和主动性。当然，也要建立严格的监督和审计机制，定期对损害赔偿金的使用情况进行审查和公布，接受社会监督。

有些地方还有其他困惑，例如，“某项违法行为严重到什么程度应当启动赔偿？”，要解决这一问题，建立明确且细化的评估指标体系是关键。这一体系要综合考虑违法行为对生态环境造成的直接损害程度、潜在危害、影响范围、持续时间等多个因素。当然，最好是设立分级分类的标准，根据不同的生态系统类型（如森林、水域、草原、冻土等）和生态功能重要性，划分不同的严重程度级别，并对应相应的启动赔偿门槛。

还有的地方的做法引发了“以赔代罚”争议。我看到媒体报道，某公司承担了1万元的生态环境损害赔偿金额，结果获得了10万元的减罚金额，引起公众质疑。损害赔偿金额和减罚金额到底该如何确定？其实还是指向评估标准的建立。要有一套科学合理的计算方法，综合考虑生态环境修复成本、生态服务功能损失、违法行为人的获利情况等因素，结合具体案情加以确定，包括考虑违法行为人的过错程度、悔过表现（包括整改和治理修复情况）、担责能力等。为了确保赔偿金额以及减罚金额的公正性和公平性，需要建立公开透明的决策机制。在确定减罚金额时，应充分听取社会各方意见，进行公开听证和公示，同时引入第三方评估机构或者相关专家进行独立评估，提高决策的科学性和公信力。

中国环境报：接下来，如何通过法治轨道推动生态环境损害赔偿制度改革的进程？

王灿发：法律制度的建设是一个长期的过程，特别是像生态环境损害赔偿这样的改革创新性的法律制度，需要经过较长一个时期的实践探索，才能逐步成熟。在现时情况下，健全和完善生态环境损害赔偿制度，我认为重点应做好以下几个方面的工作：

一是扩大赔偿义务人范围。需要综合考虑主体类型、行为类型、违法性因素、生态损害事实、因果关系等。主体类型应更加广泛，除排污者、环境资源开发利用者外，还应包括监管者、第三方等对生态环境损害后果有推动作用以及从中获益的其他主体。

二是明确赔偿程序。我国的生态环境损害赔偿制度中有一个磋商的前提程序，磋商不成才能到法院诉讼。这里就有一个磋商程序和诉讼程序衔接的问题。磋商是民事性质的平等协商，达成的赔偿协议具有法律约束力，程序相对简单；而诉讼程序则相对复杂，证据要求也相对严格。当生态环境损害赔偿处于磋商阶段，若环保组织或检察院提起公益诉讼，应暂停公益诉讼进程以等待磋商结果；若磋商成功，环保组织或检察院可就协议未涉部分再次起诉；若磋商失败，则进入诉讼阶段，按相关规定进行。

三是完善鉴定评估制度。国家需从鉴定机构、人员资质、程序、方法、技术、监管等方面制定科学完整的生态环境损害赔偿鉴定评估办法，并提升部分领域详细且具可操作性评估办法的法律层级。还可以根据不同情况制定评估流程：对于事实清楚、责任明确、损害较小的案件，可委托专家评估的方式进行鉴定评估，以加快进程、减少浪费和减轻索赔负担；对于原因复杂、污染和生态破坏后果严重的案件，则需相关机构出具鉴定报告以保障全面性和专业性。同时，要充分发挥专家作用，可委托评估、咨询专家或考虑专家辅助人意见以全方位分析案件。 

四是健全社会化填补机制。需要进一步完善环境责任保险制度，根据行业状况采取强制责任保险和非强制责任保险相结合的方式，对生态环境损害风险较大的单位实行损害赔偿责任保险措施。赔偿额度可采用限额赔偿方式，以促使投保人积极避免损害发生并减轻保险公司压力。同时，建立环境损害赔偿基金制度，资金主要由可能致损的个人或单位提供，用于赔偿义务人不明确、未被要求担责而缺赔偿义务人、义务人无力完全赔偿且保险制度无法完全赔偿等情况。可采取行业性与综合性环境基金相结合的方式，强制高风险行业建立行业性基金，鼓励低风险行业建立，两类基金互为补充，以在提供社会化填补和避免资金浪费间寻找平衡。

五是优化生态环境损害赔偿金的使用规范。加强对赔偿金使用的监督，除依靠财政部门外，还应发挥检察机关和社会公众的作用。检察机关可自行或委托环保组织监督修复情况，与财政监督相结合，促使赔偿权利人保质保量使用赔偿金完成修复。赔偿金使用情况应由赔偿权利人公开，接受社会监督以防止腐败和权力滥用。当生态环境损害不可修复或有剩余资金时，可利用剩余赔偿金设立专项基金，用于填补其他案件赔偿金不足或应对重大复杂生态环境损害事件。

除了上述措施外，还需要加强对生态损害赔偿制度实施的组织领导，成立包含相关职能部门的工作机构，统筹协调工作开展。事实上，有的地方已经在做这样的尝试，取得了很好的效果。同时，要建立健全信息和案件报告和备案机制、重大案件督办与协调等机制，规范行政执法行为、防止“以赔代罚”等情况发生。