周珂，法学博士，教授、博士生导师，中国人民大学法学院环境资源法研究所主任，中国环境资源法学研究会副会长，中国环境资源法学研究会教学指导委员会主任，北京市法学会副会长，北京市法学会环境资源法学研究会会长。

　　对话人：中国人民大学法学院环境资源法研究所主任周珂

　　4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了新修订的《环境保护法》。新《环境保护法》被认为是现阶段最有力度的《环境保护法》。法律的力度体现为明确责任、细化落实。我们想知道，在这方面，新《环境保护法》有哪些突破？将会对政府和企业规范环境行为起到怎样的推动作用？

　　●此次《环境保护法》最突出的特点之一，是在强调企业责任的同时，更加强调政府环境责任在法律上的约束。公民个人的责任也有体现。

　　●新《环境保护法》变硬了，突出强调了政府不履行责任的后果。新《环境保护法》会对政府环境违法和环境不作为起到震慑作用，成为政府履行环境责任、改善环境质量的重要推动力。

　　●过去，我们往往只强调对企业的行政管理。新《环境保护法》在强调管理的基础上，引入了更多的市场手段、公众监督等机制。

　　新《环境保护法》在明确责任方面有哪些突破？

　　■责任主体更为多样，责任类型更为完善，责任落实更为有力。

　　记者：新《环境保护法》在明确责任方面有哪些突破？

　　周珂：新修订的《环境保护法》，在明确责任方面有了很大的突破。从世界各国的环境保护立法实践看，环境保护法律法规与《民法》等伸张权力为本位的法律法规不同，是以落实责任为本位的。

　　但是，我国最初的《环境保护法》并非如此。1979年制定《环境保护法》之初，我国签署了一系列环境保护国际公约。大部分环保国际公约不是过多地强调责任，而是发出一些号召、宣示一些权利。因此，受到国际公约的影响，我国最初制定的《环境保护法》法律责任的规定并不完善，这为责任的落实带来不确定性。

　　此外，以往的《环境保护法》中，往往以行政责任代替法律责任，法律责任被严重淡化。这与我国此前的体制问题有关。过去环境保护的责任主要在企业，而企业往往是各级政府和部门的附属单位。因此，遇到环境问题，往往追究违法者的行政责任，以行政处分代替法律责任。1979年出台的《环境保护法》在这方面表现得非常明显。1989年《环境保护法》修订后，虽然也规定了一些法律责任，但远远不够。这次修法，我们感到法律责任章节前面规定的一些义务性的规范，基本上在法律责任章节中得到了对应。这就进一步明确了责任。

　　记者：明确责任，更要将责任细化、落实。新《环境保护法》在责任细化、落实方面取得了哪些进展？

　　周珂：我认为，新《环境保护法》在责任细化、落实方面，主要有3点突破：

　　第一，责任主体更为多样。过去，《环境保护法》规定的责任多是企业责任，此次《环境保护法》最突出的特点之一，是在强调企业责任的同时，更加强调政府环境责任在法律上的约束。此次《环境保护法》修订过程中的几次审议稿，对政府责任的规定越来越细化、越来越严格。

　　此外，公民个人的责任也有体现。新《环境保护法》在总则中明确规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。而且，进一步规定了低碳、节俭生活方式，自觉履行环保义务等。这使公民的环境义务落到了实处。

　　这次立法也充分考虑到了地方立法的问题。例如，新《环境保护法》规定：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施。这就为一些地方实行区域污染联防联控提供了法律依据。

　　第二，责任的类型更为完善。以往《环境保护法》规定的责任类型主要是环境行政责任。新《环境保护法》把环境刑事责任、民事责任、行政责任进行了有效整合。比如，明确规定，违反本法规定、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三，责任落实更为有力。针对目前环境问题日趋严重的趋势，加大环境违法行为惩处力度十分必要。新《环境保护法》中按日计罚、查封、扣押、拘留等举措，为有力惩处环境违法行为提供了法律保障。

　　新《环境保护法》中如何规范政府的环境保护行为？

　　■将环境保护严格纳入法制范畴，如果政府没有履行环境保护相关责任，一定要承担法律责任。

　　记者：原来的《环境保护法》对政府的环境保护责任规定得比较笼统。这存在哪些弊端？

　　周珂：通俗地说，原来的《环境保护法》是非常软的法律，规定了企业的义务，对政府没有足够的约束力。但是环境保护工作又恰恰应该由政府承担主要责任，甚至起决定性作用。因此，政府如果没有履行法律职责，又没有相应需要承担的责任，当然很难保证工作效果。

　　记者：新《环境保护法》进一步落实了政府的责任，是基于哪些考虑？将产生哪些影响？

　　周珂：我国关于政府环境责任的规定，一直比较模糊。这主要基于两方面原因。一是过去往往把环境职权与环境责任等同起来。我国是行政主导型体制，政府环境职权是由此派生的，因此，我们更多地将政府环境保护责任与政府环境职权等同起来，而忽略了政府环境保护的法律责任，即政府不履行环境责任将要承担的法律后果。

　　二是以往对环境保护工作的认识不足、重视不够。我们更多的是强调经济发展，即使环境保护工作不力，也不会被追责。而这种指导思想已经发生了变化。我们现在强调要将环境保护严格纳入法制范畴，如果政府没有履行环境保护相关责任，一定要承担法律责任。

　　新《环境保护法》进一步明确了政府的责任。按照以往《环境保护法》规定，政府环境保护的责任主要体现在两个方面：一是落实到环保部门；二是体现在刑法、行政法的责任之中，如渎职、失职等。新《环境保护法》将政府环境保护的职责从《刑法》、《行政法》中单拎出来，进行强调。同时，在政府应当承担的责任方面有了进一步的细化。如：县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。这较以往有了很大的进步。

　　通俗地说，新《环境保护法》变硬了，突出强调了政府不履行责任的后果。我相信，新《环境保护法》会对政府环境违法和环境不作为起到震慑作用，成为政府履行环境责任、改善环境质量的重要推动力。

　　记者：新《环境保护法》提出了地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门，以及其他负有环境保护监督管理职责的部门主要负责人应当引咎辞职等要求。这些要求应如何进行细化落实？

　　周珂：学术界对此有不同看法。有的主张借鉴日本的做法，专门制订一部法律，对法律责任追究的程序、要求等进行规范。这部法律可以包括环境损害赔偿制度、特殊环境责任的追究等内容。

　　我认为，在我国制订这样一部法律很有必要。但目前的立法规划中还没有涉及，目前看来，这种做法不太现实。目前，可行的做法是在有了环境保护基础性法律后，根据新《环境保护法》中的原则性规定，对《刑法》、《民法》、《行政法》，以及《大气污染防治法》等专门法律中的内容进行清理。内容与新《环境保护法》有冲突的，进行修正；没有的内容要进行补充；操作、执行中需要细化的，要进行完善。

　　此外，环境保护部也应出台相关计划来进一步推动，在各项专项法律中落实《环境保护法》的规定。

　　新《环境保护法》将对企业更好履行责任带来怎样的压力和动力？

　　■对企业的环境违法行为采取全方位监督，比过去单纯的行政管理方式更进了一步。

　　记者：以前企业“违法成本低、守法成本高”的问题长期存在，新《环境保护法》提出了“按日计罚”等原则，这将对企业更好地履行环境责任带来怎样的压力和动力？

　　周珂：过去，我们往往只强调对企业的行政管理。新《环境保护法》在强调管理的基础上，引入了更多的市场手段、公众监督等机制。比如新《环境保护法》规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。企业的信誉与企业的经济效益直接相关，尤其是上市公司，其形象、信誉与利益关系紧密。我认为，将市场机制与企业的环保行为相结合是一种很好的做法。

　　此外，新《环境保护法》强调公众对企业的监督。规定：公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。这是对企业环境违法行为采取的全方位监督，比过去单纯的行政管理方式更进了一步。这必定会对企业产生更大的震慑力。

　　新《环境保护法》还有哪些遗憾？

　　■《环境保护法》有待从基础性法律上升为基本法律。

　　记者：您觉得新《环境保护法》是不是已经达到了您的期望？

　　周珂：我觉得这次修订有了相当大的进步，但是还留有遗憾。例如，我一直主张《环境保护法》应经全国人大审议通过，成为基本法律。由于历史原因，我国《环境保护法》一直是由全国人民代表大会常委会制定并通过的法律，此次修法将其定位为基础性法律，而不是基本法律。

　　基本法律和基础性法律在法律等级上是有一定区别的。基本法律能够自成体系，对其他的基本法律起到配合和制约的作用，是一个独立的领域。而基础性法律只是就环境保护领域而言，具有基础性地位。基本法律比基础性法律等级高，我国《刑法》、《民法》、《行政法》等重要法律都是由全国人民代表大会制订的基本法律。

　　我国《环境保护法》应当具有基本法律的属性。无论是美国的环境政策法，还是日本的环境基本法，都属于基本法律，比我国的环境保护法具有更高的法律等级。因此，期望在条件成熟的情况下，能尽快将《环境保护法》上升到基本法律的地位。