近日，国家发改委、住建部、生态环境部等五部委联合印发了《关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

这是我国首个聚焦县级地区生活垃圾处理的政策文件。有人从中看到了小型垃圾焚烧装备的发展前景，认为100吨、200吨的焚烧装备将迎来较大的市场需求；有人则认为“焚烧下县”面临很多现实困境，需谨慎布局。

那么，加强县级地区垃圾焚烧设施建设，面临哪些难题？文件中释放出哪些重要信号？如果说推进“焚烧下县”将打开更大的市场空间，环保产业可以从中发掘哪些机会？围绕这一系列问题，记者采访了相关专家，以期找到答案。

县级地区垃圾焚烧缺口究竟有多大？

仅四成实现焚烧处理，规模扩张有较大空间

《指导意见》的核心精神是加快补齐县级地区生活垃圾焚烧处理设施短板，推动县级地区生活垃圾处理方式由“以填埋为主”向“以焚烧为主”转变。那么，目前县级地区垃圾焚烧缺口究竟有多大？

记者查阅住建部公布的《2021年中国城乡建设状况公报》和《2021年城市建设统计年鉴》了解到，2021年，我国城市生活垃圾无害化处理率接近100%。从总量看，焚烧处理量约为1.80亿吨，占比72.54%；填埋处理量约为5208.51万吨，占比20.97%。从处理能力方面看，2021年，全国无害化处理能力为105.71万吨／日，其中焚烧处理能力为71.95万吨／日，占比68.06%。

这说明，焚烧已成为我国城市生活垃圾主要的无害化处理方式。

与之相对应，2021年，我国县城生活垃圾无害化处理率达98.47%。从总量看，垃圾焚烧处理量约为2772.59万吨，占比40.83%；填埋处理量约为3784.44万吨，占比55.72%。从处理能力看，县城共拥有生活垃圾处理场（厂）1441座，其中焚烧厂257座，卫生填埋场1123座。

截至2021年底，我国城市数量为692个，其中地级市300个，县级市392个；县城数量为1482个。如果按照一县一厂算的话，还有1225个县城没有建设垃圾焚烧厂，缺口较大。

中华环保联合会废弃物发电专委会秘书长郭云高告诉本报记者：“加强县域垃圾焚烧设施建设是建设美丽中国、建设美丽乡镇的必然要求。生态环境部于2018年开展的垃圾焚烧发电行业专项行动充分证明，焚烧与其它措施相比具有明显的比较优势。但是，缺乏高质量的垃圾处置设施是我国绝大部分县域地区的短板弱项。经过30多年的发展，我国除极少数不发达地区的地级市没有垃圾焚烧设施外，基本都规划、建设、投运了垃圾焚烧设施，部分城市还出现了垃圾焚烧产能过剩的问题。县域地区也基本都有垃圾焚烧设施的规划，但因各种原因，‘规划不建、建而不投、投就过剩’的情况比较普遍。”

“垃圾焚烧下县”难在哪？

经济性差是最大难点，小型焚烧设施缺少余热利用等提高经济收益的方式

 “困难很多，主要是钱。”郭云高告诉记者，自2020年以来，垃圾焚烧发电电价补贴由拖欠逐渐变成退坡，以至明确退出，垃圾焚烧发电企业基本都放弃了野心勃勃的扩张计划，慎重投资或者不投资已渐成行业共识。“行业重燃信心很重要。”

一位不愿意透露姓名的某大型环保企业相关负责人告诉记者，其所在的企业在江苏、安徽、福建等地都有垃圾焚烧业务，但已经很长时间没有拓展垃圾焚烧发电方向的业务了，今年仅新增了一个垃圾发电项目。

众所周知，垃圾焚烧设施的建设和运营成本远远高于垃圾填埋设施的相关成本。此外，县级地区垃圾焚烧设施建设还面临其他挑战。

“首先，不同于城市垃圾，县域垃圾具有自身的特点，如垃圾量不够、收集难度大、无法杜绝建筑类等非生活垃圾混入及县级财政脆弱等；其次是垃圾焚烧发电行业的发展阶段带来的问题，如鼓励支持产业政策退坡退出、小型垃圾焚烧设施环保排放标准较低等。”郭云高说。

也就是说，垃圾质量差导致热值低、产渣量大，垃圾量不够、收集难度大导致收运费用增加，县级财政脆弱导致其能承受的垃圾处理费用较大城市偏低；不能规模化焚烧，影响余热多元化利用……多重因素叠加，导致县级地区垃圾焚烧业务经济性差，成为影响行业参与的最大难题。

与此同时，《指导意见》中着重谈到的问题也是困难所在。“如垃圾分类（不同于大城市的分类）、收集、清运这些前置工作不到位，垃圾焚烧设施运行不稳定，烟气达标排放困难以及商业模式不成熟等。”郭云高说。

中城院（北京）环境科技有限公司副总经理吴剑说：“大城市的大规模垃圾焚烧厂，可以通过发电获得大部分收入，很大程度上减少地方财政所需负担的垃圾处理费用，仅需要50元/吨—100元/吨处置费。然而县级300吨以下的小焚烧设施，发电经济性较差。如果不发电，则需要由地方财政承担所有的垃圾焚烧费用，合计约300元/吨以上，故经济上难以承受。经济性差、投不起是当前县域小焚烧设施遇到的最大难点，在不具备上发电设施的情况下，对比德国、瑞典、日本等其他国家，我国县域小焚烧设施缺少可以余热利用、市政供暖等其他提高经济收益的方式。”

缺钱怎么办？

财税政策加强保障，探索余热多元化利用

为提供政策支撑，《指导意见》给出了多项细化措施。积极安排中央预算内投资支持县级地区生活垃圾焚烧处理等环境基础设施建设，对生活垃圾小型焚烧试点予以支持，充分发挥引导带动作用。将符合条件的县级地区生活垃圾处理设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围。按照《国务院办公厅关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》要求，地方各级财政加大对县级地区生活垃圾处理的资金支持力度。新建生活垃圾焚烧发电项目优先纳入绿电交易。指导各地建立健全生活垃圾收费制度，依法开征生活垃圾处理费，鼓励结合垃圾分类探索推进差别化收费政策，创新收缴方式，有效提升收缴率。落实从事污染防治的第三方企业所得税按15%缴纳的财税优惠政策。在不新增隐性债务的前提下，鼓励各类金融机构积极支持县级地区生活垃圾处理设施建设。支持符合条件的生活垃圾焚烧处理项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

一位业内人士认为从财税角度讲，这些措施可以说是不遗余力地推动县级地区垃圾焚烧设施建设。

郭云高对记者表示：“巧妇难为无米之炊。从纯市场的角度看，这项工作缺钱是个无解的难题。也许从民生和社会保障的角度出发，让地方国企担起社会责任，接手此事是条出路。也只有地方国有企业才能把文件中的保障措施协调到位。比如探索余热多元化利用，加强垃圾焚烧项目与已布局的工业园区供热、市政供暖、农业用热等衔接联动，丰富余热利用途径，降低设施运营成本。有条件的地区要优先利用生活垃圾和农林废弃物替代化石能源供热供暖。比如科学开展固废综合协同处置。推广园区化建设模式，在具备条件的县级地区建设静脉产业基地，鼓励开展辖区内生活垃圾与农林废弃物、污泥等固体废物协同处置，实现处理能力共用共享，提升项目经济性等。”