目前我国危险废物污染防治工作仍然面临历史存量高、新增产量大、区域处置能力不均衡、斩断黑色产业链难等挑战,危废污染风险控制一直是我国环保工作的重点和难点。数据显示,2017年全国危险废物产生量为6936.9万吨,较2016年增长29.73%;预计2023年将达到8978万吨。2020年4月29日修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称新固废法)将于2020年9月1日起实施。为了加强危险废物污染防治工作,补足短板,统筹提高全国各区域的污染防治能力,建议以新固废法为指引,开展以下工作。
建立危险废物污染防治领域具体的工作原则
《环境保护法》规定了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责等基本原则。新固废法确立了固体废物污染环境防治的减量化、资源化、无害化和污染担责原则,但是比较抽象,难以精准地指导危险废物污染防治具体领域的工作。建议在其框架内,建立相对具体的工作原则。
一是风险预防和损害预防,有效应对危险废物的污染高风险,实现无害化。二是危险废物优先顺序管理,即按照产品生态设计—产品重复使用—废物分类—资源循环利用—末端处理的先后顺序,对危险废物优先从前端减少产生量,实施全链条环境监管,实现减量化和资源化。三是生产者责任延伸和污染者担责,即产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物者,应采取措施防止或者减少污染,并对所造成的污染依法承担责任。责任人不明确或不存在的,由危险废物所在地政府承担兜底的污染防治责任和生态环境修复责任。四是共治精治,发挥企业、行业组织、社会组织和公众的参与和监督作用。
健全危废污染防治管理和监督体制
在我国危险废物污染防治管理体制中,地方党委和政府属地监管责任需强化,部门职责有待衔接,监管信息应开放共享。
在纵向管理体制方面,建议按照生态环境保护党政同责、一岗双责、权责匹配、失职追责、终身追责的要求,针对各级党委和政府细化危险废物污染防治的管理和监督权力清单。将危险废物污染防治工作的完成情况作为下级党委和政府评价考核的具体指标。也可以针对地方危险废物管理的实际,针对违规和违法行为建立量化追责制度。
在横向管理体制方面,建议细化新固废法第9条的各部门职责分工,健全生态环境部门的“统一监督管理”即兜底职责,明确对其他部门的指导、协调和监督方法,如必要时可向同级党委和政府的督察部门提交建议。建立废弃危险化学品备案制度,使危险化学品变为危险废物规范化、程序化,使生态环境部门和应急管理部门的监管职责既相区分,也相衔接。
在监督体制方面,建议各级党委制定规则,要求各级政府每年向同级政协常委会通报该项工作,接受民主评议和民主监督。
细化园区和企业危废污染防治设施的配套要求
在园区配套方面,以新固废法第35条为指导,统筹强化园区危险废物污染防治设施建设和改造的责任。建议地方各级人民政府推进生态工业园区建设,对现有工业园区实施清洁生产和循环化改造,建立并严格实施产业准入负面清单,防止落后产业及工艺设备进入园区。入园企业产生危险废物的,可以按新固废法第18条的规定建设收集、贮存、利用或处置设施;确有困难的,建议由园区统一建设;园区统一建设仍确有困难的,可以转运至具备处置资质的单位,让危险废物有处可去。
在企业配套方面,按新固废法第39条的规定强化产废单位资源综合利用和安全处置的义务,从源头缓解处置压力。建议鼓励相关专业园区和企业依据环境法律法规和标准的要求建设危险废物综合利用资源化设施,综合利用产物应按照国家规定的用途和标准销售和使用。工业园区危险废物资源化利用设施或者处置设施可以借鉴《北京市危险废物管理条例》的做法,规定新建、改建、扩建产生危险废物的建设项目,年度同一种类危险废物产生量超过5000吨的,或者对产生的危险废物不具备安全处置能力且不适宜跨行政区域转移的,应建设符合国家和本地有关标准或要求的自行利用、处置设施。
压实危废产生和经营单位污染防治的主体责任
目前,危险废物的产生和经营存在底数不清、岗位责任不明晰、管理手段落后及产生和经营者的法律和合同义务需强化等问题,亟须压实企业的主体责任。
一是健全危险废物产生和经营单位的危险废物台账管理制度。在信息化许可管理的框架下,危险废物产生、运输、经营、处置单位应按新固废法第36条的规定,建立管理台账,通过生态环境部门建立的危险废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置信息平台,录入危险废物的种类、产生量、流向、贮存、利用、处置以及减量和资源化措施等信息。台账管理信息保存时间建议不少于5年;填埋危险废物的管理台账应永久保存;企业破产或注销的,单位负责人应按照企业管理权限,将台账移交相应的生态环境部门保存。
二是健全危险废物智能化监管制度。目前有关部门正按新固废法第16条的规定建设与各省级信息平台对接的全国性危险废物信息平台。建议设计违法提示、进度提示、履职提醒、部门衔接等智能化监管方法,通过部门信息共享推进危险废物全过程监控和信息化追溯,确保应收尽收、应运尽运、应处尽处,斩断非法收运和处置的黑色产业链。
三是压实危险废物产生和经营单位的污染防治法律责任。为落实新固废法第36条规定的企业污染防治主体责任,建议明确企业投资者、管理者和各类员工的污染防治责任。收集、转移、处置方的污染防治权利和义务清单模板,由生态环境保护部门会同有关部门制定。
四是明确危险废物经营单位的污染防治合同责任。在新固废法第37条和第80条关于委托处置资质和条件规定的基础上,建议规定禁止转包危险废物的收集、贮存、运输、利用、处置;受托方按照协议约定接受委托处置的危险废物,不得无故拒收;因不可抗力、重大活动、恶劣天气等情形导致车辆无法上路行驶的,应及时告知委托者,协助其采取临时安全措施。
完善危废市场化运营和委托处置政策
危险废物的市场化运营和委托处置,目前存在区域市场与价格垄断、污染防治合同义务不明晰、长距离运输和处置的环境风险大、守法监督力度不足等问题,亟须完善规范化运营政策。
一是完善危险废物的市场化运营政策。建议各省级行政区域以新固废法第37、66、96条为指导,在符合规划布局的前提下制定措施,鼓励符合条件的第三方单位依法公平参与危险废物有关设施的投资和建设,鼓励符合条件的单位依法公平开展专业的危险废物集中处置、收集、储存、外运工作。禁止垄断危险废物收集、贮存、运输和处置价格,维护良好的营商环境。为避免邻避效应,因危险废物收集、储存、转运和处置设施建设而利益受损的单位、个人,可依法获得公平的补偿,并鼓励危险废物集中处置设施所在地周边的企业、居(村)民参与设施建设和运营的投资。
二是细化委托处置的污染防治义务。产废单位委托他人运输、利用、处置危险废物的,应遵守新固废法第37条的委托规定。建议要求产废单位对受托方开展定期和不定期的跟踪检查,保证受托方的运输、利用、处置行为符合国家规范规定和协议约定。受托方应依照国家规范要求和协议约定开展污染防治工作,并在活动结束后将运输、利用、处置情况告知产废单位。所有信息,应按照生态环境主管部门的要求及时录入工业废物信息平台,实现信息可追溯。
三是试点危险废物转移的第三方支付制度。危险废物跨行政区域处置的,建议改革支付方法,基于转移电子联单机制建立第三方支付制度。任务完成后,如委托方和监管方都认为受托方行为符合规范要求和合同约定,则指示第三方平台向受托方支付费用,这样可有效控制危险废物长距离运输和处置的高环境风险。
四是开展第三方守法监督。产废单位可以依据委托协议的约定向危险废物运输、利用、处置企业派驻第三方专业技术服务机构实施驻点监督,确保受托单位全面遵守国家规范规定和协议要求。对于已投保环境污染责任险的单位,保险公司可依据法律和保险协议的约定,委托第三方专业技术服务机构开展守法和守约监督。
深化医疗危废科学和安全处置的措施要求
此次新冠肺炎疫情能够得到有效控制,与医疗危废的有效处置和设施设备、人才的有效调配有关。亟须在新固废法第90、91条的指导下制定规范,提升要求,巩固经验。
一是健全医疗机构的处置要求和操作规范。医疗卫生机构应依法分类收集、贮存医疗废物。收集前,应进行毁形、消毒预处理。暂存时间不得超过规定,并委托持有危险废物经营许可证的医疗废物处置单位集中处置。集中处置单位应依法取得相应资质,及时分类收集、运输,并按照国家技术规范及时实行集中无害化处置,禁止非法销售或回收。对于分布分散的小型医疗卫生机构产生的医疗废物,其收集和运输可以由市县级人民政府通过招投标、购买服务等方式委托具有专业资质的单位开展。卫生健康部门会同生态环境、发展改革等部门制定医疗废物收运管理规定,并开展守约考核评价。
二是强化传染病应急防控期间环境卫生分类管理制度。传染病应急防控期间,应急区域内生活垃圾可能因沾染病原体成为危险废物,建议规定生活垃圾的收集、运输和处置须遵守卫生防护要求,有关人员须穿戴合规的防护装备,社区须按照规定对生活垃圾严格开展消毒。
三是建立政府购买服务和强制征召制度。建议生态环境部门会同卫生健康部门在新固废法第91条的框架内,制定传染病应急期间政府购买社会服务和强制征用的制度,征召危险医疗废物处置等方面的环保公司、设施设备和环保人才,确保疫情得到有效控制。
四是依托大中城市建设区域性危险废物处置救援中心。目前各地的固废处置能力建设大多是应对常态化需要的,为应对今后可能发生的恶性传染病,需要补短板,依托大中城市规划建设危险废物处置设备的区域性储备中心,形成全覆盖的救援网络,确保应急情况下,设备能够尽快运输到位。
全面推行第三方介入监督的机制
一是全面推行金融机构介入机制。新固废法第99条规定“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当按照国家有关规定,投保环境污染责任保险”。建议以此为基础,对相关企业实行绿色信贷制度,让信贷机构和保险公司共同介入企业的安全生产和生态环境保护工作,倒逼企业真正重视生态环境保护。
二是全面实施环境信用评价机制。新固废法第28条针对产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物者规定了信用记录制度,要求将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台。为了发挥联合惩戒对企业的警戒作用,建议制定规章,要求省市两级生态环境部门会同有关部门委托第三方对相关单位和第三方技术服务单位定期开展环境信用评价。
作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
