土壤环境质量评估是加强土壤污染防治工作的前提。但目前土壤环境质量评估在实践中并没有引起足够的重视。如何强化土壤环境质量评估法律制度的执行力，如何使土壤环境质量评估工作更加常规化？本报特刊发相关文章，以飨读者。
陈林艳
●当前，我国法律并没有规定专门的土壤评估机构，土壤评估工作多由检测机构或环保、农业系统下设的部门承担。各地检测机构的综合实力不一，在技术条件、资金实力方面有差异。
●我国并没有专门的土壤污染防治法，对土壤环境质量评估的规定只散见于其他法律中，且多是原则性规定。
●在启动评估程序的条件、评估各方如何具体开展评估工作、在评估工作结束后是否进行跟踪监测、如何在评估工作中落实公众参与等方面，并没有规定。
●土壤环境质量评估结果是一地区土壤污染程度最直观的反映，意义重大。土壤评估过程耗时长、花费大，如果不对评估各方的法律责任加以严格规定，很容易出现违法、违规干扰评估结果的行为。
●土壤环境质量评估是进行土壤污染治理修复和土壤环境保护的前提，地方人民政府应当对评估结果负总责，实行政治责任与法律责任结合的双重责任制，将土壤环境质量安全纳入地方政绩考核。
土壤环境质量是土壤质量的一部分，是土壤容纳、吸收、净化污染物的状况。土壤环境质量评估是按一定的标准和方法，通过对土壤中污染物浓度进行监测，判定土壤环境是否受到污染，是单要素环境质量评估的一种。
当前，我国土壤污染形势严峻，突发性土壤环境污染事件频发，对于土壤污染防治处于“后知后觉”的状态，很大程度上是因为我国缺乏对土壤环境质量评估的重视，没有及时对土壤环境质量现状展开调查评估。鉴于此，笔者认为，当前，应进一步加强土壤环境质量评估工作法律法规建设，强化其法律制度特有的执行力。
实践中存在的不足
我国土壤环境质量评估法律制度实践中存在的不足主要表现在以下方面：
首先，评估管理部门执行不力。当前，全国各地“重经济、轻环境”的现象极为严重，主动进行土壤环境质量评估的行为更是少见。一方面，绩效考核结果的运用与行政问责、部门奖罚、官员选拔任用等机制密切相关，地方政府基于绩效考核的压力，片面强调招商引资，忽略经济发展与生态环境保护的协调统一；另一方面，土壤环境质量评估工作对专业和技术要求高，我国土壤类型多样、污染物种类繁多，现有技术方法的可行性还有待论证。行政主管部门因为缺乏法律依据和技术标准无法开展土壤环境质量评估工作,不能保持对土壤污染防治工作应有的敏感度。
土壤环境质量评估过程耗时长，涉及事项多，既需要环境保护行政主管部门的统一管理，又需要国土、建设、卫生等多个系统的专业参与。但实践中，各部门对土壤环境质量评估工作管理混乱，重视度不够。环境保护行政主管部门、草原行政主管部门、国土资源部门、农业行政主管部门都管一点，又都不太管。九龙治水水难治，这种局面必然导致各管理部门之间出现相互推诿的现象。
据笔者调查，从湖南省目前的状况来看，国土部门并未参与到土壤环境质量评估工作中来，相关业务只针对性地指向土地相关权限的审批；林业部门没有涉及任何土壤环境质量评估工作；农业部门针对农业土壤环境质量的调查与评估，设有专门的农环站，负责农业土壤污染防治方面的监测工作，但是此项工作是从2014年初才开始在全省普及、推广；环保部门针对项目开展环境影响评价方面的工作较多，涉及土壤环境质量方面的评估工作极少。
其次，评估机构能力有限。当前，我国法律并没有规定专门的土壤评估机构，土壤评估工作多由检测机构或环保、农业系统下设的部门承担。各地检测机构的综合实力不一，在技术条件、资金实力方面有差异。
土壤检测是一项技术性较强的工作，对工作人员的职业态度、工作素质要求高。但是，据国家认监委2005年对18932家检测机构资产性质状况的调查，我国国有检测机构占总数的78%左右。这些国有检测机构活力不足，专业检测人员流失现象严重。与此同时，由于缺乏政府有力的监管，民营检测机构普遍存在重复设置的现象，极大地浪费了人力和技术资源。就政府部门自设的检测机构而言，据笔者调查，湖南省县区一级环保部门极少有土壤检测资质，设备、人力配备方面普遍不足，土壤检测业务要委托市一级进行。农业部门下设的农环站，县区一级只有一两个农环站有检测资质。同时，实践操作中，这些本属行政系统的检测部门，在接受委托进行检测的过程中，难免会受到相关部门的干扰，出具的检测结果难保真实性。
第三，评估程序不清晰。我国并没有专门的土壤污染防治法，对土壤环境质量评估的规定只散见于其他法律中，且多是原则性规定。《土壤环境质量标准》等配套性文件，也只是笼统地从技术层面对土壤环境质量评估工作进行规定。合理的土壤评估程序是土壤评估工作顺利进行的保障。实践中，土壤环境质量评估一般遵循“污染源调查—土壤环境质量现状评估—土壤环境质量分级认定”的程序。但是，在启动评估程序的条件、评估各方如何具体开展评估工作、在评估工作结束后是否进行跟踪监测、如何在评估工作中落实公众参与等方面，并没有规定。根据已开展的土壤调查工作，我国建立了初步的土壤信息数据库。但数据库只公布了土壤环境质量状况，对于调查评估的过程并未涉及，加上公众参与机制的缺失，极容易让人对土壤数据信息真实性产生质疑。
第四，专门性法律责任追究机制不完善。土壤环境质量评估结果是一地区土壤污染程度最直观的反映，意义重大。土壤评估过程耗时长、花费大，如果不对评估各方的法律责任加以严格规定，很容易出现违法、违规干扰评估结果的行为。但是，纵观我国现行的法律法规，对土壤环境质量评估法律责任的规定存在诸多问题。
一方面，专门性立法空缺。我国没有专门的土壤污染防治立法，评估实践中，倘若真出现违法行为，也只能参考《民法》、《刑法》等法律对违法者加以惩处。但是，已有的涉及土壤污染法律责任的规定，内容比较宽泛，不够具体，对污染土壤的行为起不到很好的震慑作用。
另一方面，诉讼保护期限短。土壤污染具有隐蔽性和滞后性，短时间内土壤污染环境损害后果难以确定。相比之下，20年的诉讼保护期限过短，不利于受害人环境权益的保护，污染责任人极容易因此逃避污染责任，相关的法律责任规定起不到应有的震慑作用。
加强土壤环境质量评估的建议
针对当前土壤环境质量评估工作存在的诸多问题，笔者建议如下：
一、强化评估管理部门职能。
土壤环境质量评估是进行土壤污染防治的具体措施，涉及土壤基本生态控制线划定、数据分析、土壤环境质量分级认定等多个环节，专业性强。笔者建议，将土壤环境质量评估归于环境保护行政主管部门的职责范围，其他分管部门有建议权，没有决策权。为防止地方政府出于绩效考核的压力而对环保部门的评估结果施压，评估结果直接报上一级环保部门审核，并报同级人民政府备案。
另外，采取政府目标考核与领导干部政绩考核相结合的绩效考核模式。上一级政府与下一级政府签订目标考核责任状，土壤污染防治成效以当年的土壤环境质量评估结果为准，并将其作为领导干部环境治理能力的重要评判标准。在政绩考核模式中，要逐步引进公众评议模式，畅通信息对流机制，评议的信息公开内容不仅仅要在内部刊物、媒体上公布，还要畅通民意表达渠道，这样才能真正通过绩效考核提高政府的回应性。
二、提高评估机构能力。
目前，我国各地行政管理部门下设的机构同样具有土壤检测资质，其职权的行使直接听命于上级机关，不利于评估工作的顺利开展。评估结果直接反映一地土壤污染状况，必须确保其真实性、科学性。因此，笔者建议，土壤环境质量评估技术层面的工作应由行政系统外的研究所、专业检测公司等机构承担。
三、理顺评估程序。
在启动程序阶段，土壤环境质量评估的启动程序因对象不同而有所差异。对土壤基本生态控制线内有污染可能的城乡土壤，县级环保部门应及时、主动进行调查评估，并按相关环保法律法规管制污染源、调查环境污染情形；对于污染场地的评估，污染场地责任人应按照有关规定，主动向有关部门提交土地利用方式变更申请材料前，向县级环保部门提出评估申请，再由环保部门委托具有相应资质的机构开展污染场地土壤环境质量评估。前者，环保部门是自发启动评估程序；后者，由污染场地责任人启动评估程序。评估过程分为初步调查评估、安全评估、土壤环境质量分级认定3个阶段。
在初步调查评估阶段，要对所有基本生态控制线内的城乡土壤，以及符合评估条件的污染场地进行信息资料收集和现场调研。根据《土壤环境质量标准》初步判断土壤是否受到污染，编写土壤环境质量初步调查报告，并报县级环境保护行政主管部门备案，由县级环境保护行政主管部门初审后，提交上级环保部门审核。如果土壤未受到污染，终止土壤环境质量评估程序。在这个阶段,根据评估结果，土壤被分级认定为“健康土壤”和“管制土壤”两种。
在安全评估阶段，要对有污染可能的土壤进行进一步评估。通过现场采样和分析测试，判定是否存在土壤污染或潜在污染，编写土壤环境详细调查报告，并报县级环境保护行政主管部门备案。由县级环境保护行政主管部门初审后，提交上级环保部门审核。调查结果表明土壤未受到污染的，终止土壤环境质量评估工作。
最后，应对土壤环境质量分级认定。土壤环境质量分级认定是土壤环境质量评估后的结果，在对城乡基本生态控制线内的土壤，以及变更使用权人或使用用途的土壤进行评估后，经初步评估，对于没有污染威胁的土壤认定为“健康土壤”，对有潜在受污染可能的土壤认定为“管制土壤”，经过进一步的调查评估，确认受污染的土壤被认定为“控制土壤”。将土壤分级认定的结果更新在全国土壤信息系统中，并以登记簿的形式在环保部门做好备案，同时以公开栏、警示标志等方式向公众公布。
四、落实评估责任。
土壤环境质量评估是进行土壤污染治理修复和土壤环境保护的前提，地方人民政府应当对评估结果负总责，实行政治责任与法律责任结合的双重责任制，将土壤环境质量安全纳入地方政绩考核。在评估过程中，由于地方绩效考核压力而滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊影响评估结果的个人，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对单位要实行罚款。
接受委托为土壤环境质量评估提供技术服务的机构在评估工作中不负责任或者弄虚作假，致使评估文件失实的，由授予评估资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
污染者负担原则一开始就是基于一般正义衡量的法感而形成的，亦即“谁污毁他人之物则负担损害赔偿之责”。污染场地责任人应当承担污染场地评估和治理修复的义务，并负担有关费用。污染场地责任人在土壤环境质量评估、治理修复过程中存在弄虚作假行为的，应当承担法律责任。对不上报场地变更情况、不及时提请启动土壤环境质量评估程序的污染场地责任人要处以罚款；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
作者单位：中共湖南省永州市零陵区区委办公室
