“改善治理水环境、补齐水生态保护短板，是建设美丽中国的迫切需要。”9月25日，在中国科学院地理科学与资源研究所，一场围绕“统筹水资源、水环境、水生态治理的机制和路径研究”（以下简称“三水”统筹）的国家社会科学基金重大项目启动暨专家咨询会上，中国科学院地理科学与资源研究所研究员吴锋抛砖引玉，率先开启话题，来自科研院所和高校的众多专家齐聚一堂，围绕“三水”统筹治理各抒己见。

当前“三水”统筹面临的形势

2023年，全国地表水优良水质断面比例达到89.4%，已经超出“十四五”目标4.4个百分点；长江干流连续四年、黄河干流连续两年全线达到Ⅱ类水质，母亲河正逐步恢复生机活力。

在吴锋看来，“河湖水质持续向好，但季节性、区域性水环境风险仍存在。”

因自然条件与地理环境差异，我国水资源呈现南北不均的空间分布。“如长江流域及以南区域占国土面积36.5%，却拥有全国水资源量的81%。而长江流域以北区域占国土面积63.5%，仅拥有全国水资源量的19%。”吴锋说。

他进一步指出我国人均水资源占有量较低的现状，10年间人均水资源由2300立方米/人下降至2050立方米/人。水资源不合理利用和浪费现象依然存在，一些缺水地区高耗水产业相对集中，水源涵养区、河湖水域及其缓冲带等流域重要生态空间开发过度，产业布局与水资源承载力不相适配。

与会专家表示，单看以水环境理化指标为代表的优良水体比例比较高，成效显著，但同时要看到，水生态系统依然要补短板，推进美丽中国建设目标全面实现。

当前，我国正处于加快发展方式绿色转型的关键时期，水资源短缺、水环境污染、水生态损害等亟待解决的问题，是制约我国水生态环境保护工作的短板。可以说，由污染治理为主转向统筹推进水资源保护、水环境改善和水生态修复，构建“三水”统筹治理新格局，为实现“十四五”时期“有河有水、有鱼有草、人水和谐”的治水目标打下了坚实的基础。

“如何在人与水之间建立起一种人水和谐共生的治理体系，以实现水资源的可持续利用、水环境的有效保护和水生态的健康发展，建设绿色可持续发展的流域。”这是本次项目研究聚焦的核心。

而与会专家们纷纷关注并提出了同一问题：“三水”统筹治理面临的关键问题是什么？这也成为了项目研究进行的关键破题点。

“三水”统筹治理面临的关键问题是什么？

“破题很不容易，水有一个特殊的地方，流域边界和行政边界不一致，这是目前管控的难点。”生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所所长、研究员董战峰首先亮明观点，应以问题为导向，落实到流域综合治理政策实践工作中，在项目研究中进行目标和路径优化。在他看来，对于不同地区来说，“有河有水、有鱼有草”的要求，并不意味着每个地市齐头并进、面面俱到，而是要根据现有工作基础，实事求是、因地制宜提出合理、可达的目标要求。

中央党校（国家行政学院）教授佘廉以三峡库区水污染事件应急为例，从“水问题与水安全战略”角度分析了水污染管理问题的重点，并指出水问题、水冲突同社会和谐存在着矛盾，威胁着社会安全和国家安全。他认为，流域水域界别、不同管理部门间存在的职责交叉与协同干预机制的不顺畅是制约水资源与水污染事件管理能力提升的关键因素，也是制约“三水”统筹治理的问题所在。

“‘三水’统筹治理的核心要抓住‘统筹’二字，做好统筹文章。”国务院发展研究中心办公厅综合与法规处处长、研究员兰宗敏在发言中指出，在不少跨境河流治理中，仍然是“各管一段”、不同行政单元的上下游生态环境标准、执法程序不一。当前，水资源不平衡、河湖基本生态用水保障不足问题是热点；水环境质量大幅改善，但改善不平衡，一些部门治理不协调的问题比较突出；水生态破坏问题有所改善，但总体趋势仍比较严峻。行政区划分带来的“邻避现象”比较突出，是流域治理的最大障碍，与流域治理的系统性、整体性、协同性要求有较大差距。

“三水”统筹治理在行业、部门、空间等方面最需解决的问题什么？北京大学城市与环境学院党委书记、教授彭建认为，研究过程中最重要的还需落到体制机制与实现路径上面，聚焦某一特定流域如黄河流域进行实地调研，得到实质性的政策建议。

中国社会科学院生态文明研究所研究员董亚宁给出了同样的建议，他认为，应坚持问题导向，切实回答“三水”统筹治理的机制和路径，建议从不同的角度，出台国家机制。

在北京林业大学经济管理学院教授陈建成看来，“三水”统筹治理的重点问题是生态治理与生态修复，研究过程中，应坚持问题导向，着重梳理清楚“三水”统筹治理的各方利益相关者。

“三水”统筹治理既是水量管理问题，也是水环境和水生态保护问题，还是社会经济发展与生态环境协调的问题，更是人水和谐发展的问题。吴锋在报告中介绍，“三水”统筹治理需要“人—水”耦合的复杂系统理论框架，从政策、工程、规划等方面综合协调不同利益主体。

河海大学长江保护与绿色发展研究院教授杜二虎也在报告中讲述了同样的观点，他认为，“三水”统筹的核心是以人为中心，流域系统受到自然因素和人类活动的双重驱动，理解人类的决策机理、互动过程和政策响应是流域进行“三水”统筹管理的要点和难点。

水污染防治、水生态修复依然任重道远

找出了“三水”统筹治理的难点所在，接下来，应该如何攻关呢？

党的二十届三中全会在《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。对流域治理如何深化改革作出新部署。

“推进国家治理体系空间的一体化、系统化和制度化整合，成为破解流域性区域的发展困局的全新发展理念。”吴锋介绍，生态环境分区管控为“三水”统筹的流域综合治理提供了重要抓手，为破解“流域片区”和“行政区划”空间边界上的不一致现状，建立完善的区域流域管控协同的分级、分区管控体系，为实现生态环境分区管控的落地应用提供了着力点。

吴锋认为，应结合各功能区生态需求、社会需求和经济需求，划分“水资源红线、水环境蓝线、水生态绿线”和水功能分区，制定水资源的配置策略，构建“人—水”耦合视角下以生态环境功能区为单元的管控单元。

他建议，要着力推进生态共治利益共享，有效协调不同地区、不同主体的利益诉求，推进地区局部利益与流域整体利益的统一，实现区域间错位发展、协调发展和有机融合。通过探究精细化的治理单元划分、生态补偿机制的完善，强化监管和执行力度等路径，实现中国特色的“三水”统筹治理。

董战峰表示，治理好水污染、保护好水生态环境是一项系统工程，新时期水生态环境保护由污染防治为主向“三水”统筹治理转变，并鼓励有条件的地方在关键领域、关键环节先行先试，力争实现突破。如何突破？攻克水生态保护修复难题，建立水生态考核机制，这是突破方向。

不少河湖水生态系统失衡，甚至是严重失衡，这是一个大问题，要解决这个问题，就要科学合理地建立一系列水生态监测评估指标，建立考核机制，通过考核机制来引导推动各地的生态保护工作。

2022年全国生态环境保护工作会议提出，要探索建立长江流域水生态保护机制。“十四五”期间，聚焦长江流域突出问题，在长江流域开展水生态考核试点，2025年将正式考核，通过长江流域的重点突破来带动全国水生态保护修复。

黄河水利委员会黑河流域管理局正高级工程师董国涛以黄河二级支流黑河流域作为代表，讲述了其水资源管理的前后发展，这是流域管理和区域管理相结合比较突出的典型，而其流域综合规划、黑河管理条例法制补充便是研究的方向。