《中华人民共和国黄河保护法》将于2023年4月1日起施行，提出要建立健全黄河流域生态保护补偿制度，支持在黄河流域开展用水权市场化交易。

水权交易是指用水户把节余水量作为资产进行转让，以此激发用水主体节水内生动力，可有效弥补用水粗放地区、行业取用水效率，提升水资源管理水平。

2003年以来，黄河流域的内蒙古和宁夏先后开展了水权交易工作。根据流域内不同地区水资源供需矛盾特点，宁蒙地区大力开展以工业企业投资农业灌区节水，有偿取得灌区节约水量的取水权交易。

虽然在黄河流域中对水权交易存在大量的需求和潜力，但在水权市场真正建立前，仍然面临较大挑战。一方面是水资源超用问题突出。水资源总量控制及初始水权的明晰界定是水权交易的前提条件，但目前黄河流域的初始水权分配依然以“87”分水方案确定的指标作为总量控制基础，这一分配方案目前已经与实际用水量、用水需求产生偏差，很多地区实际耗水量远远超过方案规定的指标控制。另一方面存在工业用水挤占农业水权风险。农业水权对于稳定粮食产量、保证粮食安全至关重要，黄河流域水权交易多以工业投资农业节水工程置换农业水权，但前提是不能影响农业产量。目前我国农民水权意识较为薄弱，容易出现工业用水挤占农业用水的问题。同时，工业用水的增加会导致农业灌溉回流水不足，不能及时通过地下径流或地表径流对水资源进行补给，长此以往会造成生态破坏。

为进一步优化黄河流域水资源管理方式，有效防范水权转换、交易的风险，笔者建议可从以下方面予以规范：

一是合理优化分配初始水权。建议尽快根据沿黄9省（自治区）经济社会发展的新情况，组织开展全流域范围内的详细调查，进一步优化分配初始水权。在优化黄河水量分配的基础上，强化包括农业用水在内的全口径水资源定量管理。比如，在加强农业用水管理方面，依据灌溉用水定额，逐步把总量控制指标细化到农村集体经济组织、农户等用水主体。在水量分配方案有效期限内，可以依照农业节水情况进行相应调整。再比如，生态水权对黄河流域生态脆弱区保护至关重要，应当合理界定生态水权，同时政府可以作为水权需求方通过政府采购来保证生态用水需求。从制度设计上进一步落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，将水资源作为最大的刚性约束。

二是建立完善的交易全过程管理。制定水权交易方面的管理法规，规范水权交易的条件、审批程序、权益和责任转移等。建立水权转让协商制度，保护利益相关者的合理诉求。建立水权交易第三方利益补偿制度，明确水权交易对周围地区、其他用水用户及环境造成的影响进行评估和补偿的具体办法。实行水权交易公告制度。

三是探索各类型水权交易实践。推动水权行业流转，引导行业间结余水权流转，鼓励水资源超载地区的工业企业、城镇生活等取用水户与灌区开展取水权交易。开展生态补偿性水权交易，以江河水量分配为水量补偿基准，推动下游向上游的生态补偿型水权交易，围绕黄河三角洲生态补水，开展引黄指标的补偿交易或短期租赁、回购上游灌溉用水户节余水权。实施节约或闲置水指标收储转让，指导地方政府（流域机构）回购引黄灌溉用水户水权探索，重点建立农业节水回购制度，还水于河。

作者单位：生态环境部华北督察局