7月10日，临汾市襄汾县境内的顺泰实业有限公司被贴上封条的职工食堂。摄影/新京报首席记者 陈杰 

　　临汾顺泰实业有限公司生产厂区的卷闸门被损坏。 

　　临汾顺泰实业有限公司的工人。该企业负责人称，目前企业已经处于被迫停产的瘫痪状态。

　　汾水之畔的临汾本是华夏文明的主要发源地之一，但作为国家能源重化工基地，临汾给很多人的印象却是“污染之都”，甚至是“全国污染最严重的城市之一”。

　　然而临汾之痛远不止于此，十几年的污染治理过去了，“全国168个重点城市空气质量综合指数倒数第一”的黑帽子却总是甩不掉。为彻底根治这一痛点，今年5月以来，临汾市展开了被媒体称为史上最严的环保整治行动。

　　重拳之下，多家焦化企业被要求关停退出，而这也遭到一些企业抵触，双方各执一词，僵持不下。

　　是用行政手段实现减排目标还是依靠法律手段解决问题？在环保压力日甚的今天，国内多个地市也面临着临汾所遭遇的困局，那么，该如何破局？临汾现状或可为镜鉴。

　　好像生了根的“倒数第一”

　　8月5日空气质量：良，PM2.5指数55；8月6日：良；8月7日：良；8月8日：良；8月9日：良；8月10日：良；8月11日：轻度污染。这是国家环境监测总站给出的临汾近一周以来的数据。

　　山西省临汾生态环境监测中心初步统计数据显示，7月1日-7月18日，临汾市区空气质量综合指数同比下降16.3%，改善率全省位居第一；6项污染物中PM2.5同比下降41.7%，改善率全省位居第一；PM10同比下降20.6%，改善率全省位居第一；SO2同比下降29.4%，改善率全省位居第一；CO同比下降25%，改善率全省位居第三。

　　按照此前当地媒体报道，由于近年来临汾市一手抓产业结构调整，一手抓环境污染治理，使临汾的环境质量逐年得到改善，最明显的就是城区空气综合污染指数不断下降，空气质量二级以上的天数由十几天增加到两百多天。

　　然而，今年7月8日，生态环境部向媒体发布的2019年6月和1-6月全国空气质量状况中，单看6月份，全国168个重点城市排名，临汾排157名，但1-6月的统计，临汾排名又是倒数第一。

　　对于好像生了根的“倒数第一”，陕西省环保厅宣教中心主任王新力说，重污染企业布局集中是形成临汾市大气污染问题的根本原因。临汾产业结构“一煤独大”，煤焦铁电四大传统产业占到全市工业经济总量的88.5%，全市70%的工业企业集中在沿汾河3300平方公里的平川盆地之内，小容量大排放的问题突出。

　　王新力说，冬季散煤污染也是影响临汾大气环境质量的重要因素，“临汾就建在煤堆上，千百年来老百姓习惯了捡起原煤直接烧，直接排，没有任何环保措施，虽然现在大部分都煤改气、煤改电了，但费用太高，实际使用的占总户数的10%都不到”。

　　资料显示，临汾市采暖期和非采暖期空气质量变化明显，2018年采暖季SO2浓度是非采暖季的3.85倍，采暖季PM2.5浓度是非采暖季的2.18倍，采暖季CO浓度是非采暖季的2.14倍。目前，市区建成区仍有近3000户未实现清洁取暖。

　　“风到了临汾就走不动了”，山西省环科院的郭琦告诉记者，临汾市地形像个簸箕，四周环山，中间平川盆地，气团易在盆地停滞堆积，近地面和400m高度的风速平均会减弱50%-70%。从大气通风量来看，临汾市年平均通风量仅为1504m2/s，大气自净能力是山西省11个城市中最低的，事实上这样的扩散条件，全国也找不到几个。特殊的地理和气象条件进一步加重了污染物的集聚程度。

　　这三个因素的叠加，使得临汾治污如同雪上加霜。

　　“要彻底摘掉倒数第一的帽子，对临汾来讲实在太难了，我们做了超出别的城市数倍的努力，也取得了一定成效，最近几年市民和游客普遍反映临汾的生态环境和空气质量得到了很大的改善，但到了特定月份比如1月份采暖季，一下子又把数据拉回了‘解放前’。”临汾市生态环保局的一位副局长说。

　　省厅宣教中心主任王新力告诉记者，临汾地形上的先天不足讲了没用，那改不了，跟上面讲也没用，所以只能自己更努力，自我加压，主动提高治理标准。

　　史上最严环保整治行动

　　2018年8月6日，生态环境部联合山西省政府对临汾市主要负责人进行约谈，这是自2017年1月约谈之后再次被约谈，国家环境保护督察办公室副主任刘长根指出，临汾市必须“伤筋动骨”才能改变现在的被动局面，真正推动生态环境保护，特别是大气污染治理工作。

　　山西省主要领导也就山西以及临汾治污工作提出了要求。山西省委书记骆惠宁提出“宁可牺牲点GDP，也要把环保指标提上来”，省长楼阳生提出“坚决不要污染环境破坏生态的GDP”。

　　今年4月，山西省生态环境厅厅长董一兵调任临汾市市长，也被坊间认为是山西加强临汾治污工作的重要一环。

　　据当地媒体报道，临汾把生态环境治理摆在极端重要位置，眼下，临汾正经历着一场史上最严的环保整治。

　　调任临汾市长一职3月有余的董一兵，多次在公开场合中强调，“临汾要下大决心、壮士断腕，拿出‘硬措施’、啃下‘硬骨头’，坚决打赢蓝天保卫战这场大仗、硬仗、苦仗。”

　　5月31日，山西省政府办公厅发出《关于印发山西省打赢蓝天保卫战2019行动计划的通知》（晋政办发［2019］39号），要求临汾市环境空气质量综合指数在全国168个重点城市排名中退出倒数第一（争取性指标）。

　　发文明确了“污染较严重的临汾市一城三区范围内未按期完成深度治理任务的限制类焦化和钢铁企业、市区建成区周边10公里范围内的焦化和钢铁企业、市内规划区范围内的现有铸造和洗煤企业全部于2019年6月底前退出”。由省工信厅牵头，市县政府落实。

　　临汾市工信局相关负责人告诉记者，按照5月发的晋政办发［2019］39号文件，2019年全省淘汰焦化产能1000万吨以上，其中临汾市淘汰压减平川区域建成焦化产能200万吨以上。

　　中科院山西煤炭化学研究所研究员刘黎认为，钢铁、焦化行业的深度减排和散煤污染治理是临汾治污成功的关键所在。这表明了临汾对过去多年对环保的历史性欠账，以及试图还账背后的急迫心理。“着眼平川区域小容量大排放这一历史‘顽疾’，制定焦化钢铁布局调整和限制类焦化钢铁企业提前退出，强力推进重污染企业退出是早晚的事，势在必行”。

　　但事实上，加大落后产能淘汰和过剩产能压减力度的速度比这快。

　　“按照省里7月给出的最新要求，全省要压焦化产能4000万吨以上，给临汾的任务是1090万吨，两年压完。”临汾市工信局相关负责人说。

　　这位负责人告诉记者，2018年10月底前，尧都区5家焦化企业已全部关停退出，但都退了也不顶用，空气质量排名还是倒数第一，市里为了甩掉这顶帽子，态度很坚决，今年“一城三区”（临汾市的尧都区、襄汾县、洪洞县和临汾开发区）重点区域内的相关企业会继续关停退出，没有退路。

　　6月26日，临汾市政府发出《关于坚决落实山西省打赢蓝天保卫战2019行动计划的通知》（临政办发［2019］19号），进一步明确职责任务，强化配合联动。市工信局牵头，市环保局等配合，县政府落实。

　　该文件专门明确了职责任务。主要涉及了焦化、钢铁、塑料制品类5家企业关停退出，其中焦化企业三家，分别是临汾顺泰实业有限公司、山西三维瑞德焦化有限公司和山西远中焦化有限公司，涉及焦化产能共计260多万吨，三家企业职工近2000人。

　　文件要求襄汾县负责6月底前完成市区建成区周边10公里范围内临汾顺泰实业有限公司的停产退出；对未按期完成深度治理任务的限制类焦化和钢铁企业实施停产退出。

　　洪洞县负责6月底前对未按期完成深度治理任务的山西三维瑞德焦化有限公司和山西远中焦化有限公司等限制类焦化企业实施停产退出。

　　临汾市工信局相关负责人告诉记者：“其实早就想关，没有省里文件一直不敢动，现在有了省、市文件作依据，市工信局就是执行，市里要求县政府每日向市工信局报送辖区内停产退出的进展，市工信局汇总后报市政府。”

　　关停企业难度很大

　　实际关停却并不容易。7月11日，临汾市工信局相关负责人在给市政府的报告中写道，“今年的关停退出没有明确的补偿方案，导致企业对各项工作不予配合，企业存在严重消极抵触情绪，甚至对抗；推空的炉重装，出现反弹”。

　　临汾顺泰实业有限公司位于襄汾县邓庄镇小韩村，但实际距离临汾市建成区更近，只有三四公里。记者拿到的资料显示，这家民营企业是工信部第四批焦化行业准入企业，符合产业布局。企业2009年底正式投产，环评、安评、污染许可证等各项手续完备，目前已建成焦化产能80万吨/年。厂里还建有一条4.3公里长，年吞吐量500万吨的铁路专用线（已并入铁路运输网）用于产品外发。

　　记者了解到，从7月5日开始，企业2000吨/日生产原煤已被禁运。

　　“公司南门的链子锁，人家不跟我们打招呼都自己剪了进，白天他们把生产厂区的卷闸门切了，晚上我们就焊起来，第二天他们再割，我们再焊，天天这样，已经第四天了”，厂方负责生产原料协调的管理人员张保伟说。

　　临汾顺泰实业有限公司总经理杨梅生说，每天会有几十人到上百人来厂里各种联合执法，因为企业一直拒绝关停，和政府已经没有了沟通的可能。

　　山西三维瑞德焦化有限公司与山西远中焦化有限公司都位于洪洞县的赵城焦化工业园区，离临汾市55公里。三维瑞德建成产能120万吨/年，为省属国有企业。远中建成产能60万吨/年，属国有控股企业。

　　记者注意到，两家焦化公司的进货通道也已被截断，路边警车前一块硬纸板上写着“严禁煤车通行”的字样。

　　7月10日，洪洞县委常委、统战部长周希斌带队到两家企业，现场下最后通牒，要求10天内，企业彻底关闭。周希斌称，“现在不是讨论政策的时候，一城三区的5家企业退出，已经是铁板钉钉，没有回旋余地，这是市委、市政府、县委、县政府下达的指令性要求”。

　　临汾市生态环境局一位副局长说，在《山西省打赢蓝天保卫战三年行动计划》和市工信局给出的名单里，襄汾县的顺泰、晋能两家焦化企业，还有乡宁县的4家焦化企业都是2020年底前退出，但根据省里的要求，特殊地理实行特殊管控，市区建成区周边10公里范围内的焦化、钢铁企业退出，关停顺泰就是套用的这条；同时，还套用了“未按期完成深度治理任务”这条，“我们对未按期完成深度治理主要指的是2017年、2018年的治理任务”。

　　对此杨梅生提出质疑：首先是10公里退出距离的法律依据。2014年国家工信部颁布的《焦化行业准入条件》规定，在城市规划区边界外2公里（现有城市居民供气项目和钢铁生产企业厂区内配套项目除外）以内，不得建设焦化企业。规定指出的是2公里，而不是山西省、市有关文件里所提的10公里，且顺泰是早已建成投产的项目，曾承担临汾市区居民75%的供气任务，目前还承担染化集团及周边村民的供气任务。

　　关于深度治理设施建设与验收，杨梅生说，公司在环保设施上共投入1亿多元，2018年8月至11月，市、县组织不同的专家先后8次对企业进行检查和验收，企业都逐条认真完成整改。2019年1月16日，襄汾县生态环境治理验收领导组办公室发了《关于临汾顺泰实业有限公司完成环保设施深度治理验收的意见》（襄县环验组办［2019］7号），结论为：你公司已基本完成深度治理设施建设。4月11日，临汾市生态环境局给顺泰核发了新的排污许可证，属于合法生产。

　　山西省生态环境厅大气处贺中伟处长表示，10公里没有法律依据，是由临汾市政府按照自身需求提出并上报给省里，经省政府同意，以省政府办公厅文件和市政府办公室文件发出。但贺中伟同时认为，临汾市提出的产业布局调整，也符合省里的精神和方向。

　　三维瑞德焦化有限公司监事会主席、阳煤太化焦化投资公司党总支书记李诗水称，让企业无条件停产退出，没有职工安置方案，没有企业退出补偿方案，这就是简单粗暴，是乱作为，不管是付诸法律手段还是其他行政手段，我们还是要讨个说法的。

　　对于此次3家退出企业的抵触与拒绝，“先停再说”，临汾市工信局相关负责人称。这位负责人告诉记者，市司法局也聘请了律师，律师说“政策性关停退出，应予补偿；处罚性关停退出，则不予补偿”。市工信局负责人认为，企业硬扛不是解决问题的办法，企业应顾全大局与政府共同担当，科学谋划，来实现区域经济和生态环保的协调发展。

　　对于企业关停退出的条件和合法程序等问题，记者从山西省工信厅化学工业处了解到，目前相关文件还在制定和审批中。

　　用行政手段还是法律手段

　　7月17日，临汾市长董一兵在主持召开企业退出工作专题汇报会上强调，一城三区的污染治理没有退路，摘掉污染黑帽子，临汾才有发展的条件和环境，实施这项举措，符合党中央、国务院和省委、省政府政策精神，符合临汾绿色转型发展的客观实际，符合临汾人民群众的根本利益，各级各部门绝不能被眼前的困难所扰，明确政策、法律规定，确保各项工作依法合规推进。

　　“我们要蓝天、要绿水也要生存”，一位被关停企业的负责人告诉记者，不搞环保是明着死，搞环保有两条路，一是在环保整治过程中虽然痛苦可能会重生；二是在整治过程中痛苦地死去，就像一个人如果得了癌症，不去治，早晚是死，去治了，有可能花钱受罪但是治好了，也有可能花钱受罪最后还是死。

　　山西省环保厅一位人士称，“企业也不是不想配合政府的产业布局，但大部分企业的原始积累都不多也不够，一个焦化厂动辄投入都在十几亿甚至几十亿，很难搬了一次还能再活一次，山西的地方财政又支持不了那么多。

　　就临汾重拳治污面临的受阻困局，山西省环科院郭琦认为，不得不承认，在我国，通过行政手段实现某项领域目标，或者未达到限期内目标，地方政府采取一刀切限产、限电、甚至停工、停产的做法由来已久。但环境管理是一项复杂的工作，不能只偏重于传统的行政手段、经济手段，更应该将其与法律手段、信息化手段、科技手段等综合利用。

　　近日，生态环境部专门研究制定了《禁止环保“一刀切”工作意见》，文件强调，严格禁止“一律关停”、“先停再说”等敷衍应对做法，坚决避免集中停工停业停产等简单粗暴的行政行为。其中，对于具有合法手续，但没有达到环境保护要求的，应当根据具体问题采取针对性整改措施。

　　生态环境部国家环境保护专家委员会委员、中国政法大学教授王灿发说，“深度治理任务并不是法律规定，只是地方提出的更高要求。如果地方为了达到这个更高的环保目标，在没有跟企业磋商，也没有任何人员、土地等补偿安排的情况下，对合法生产的企业一刀切关停退出，这属于简单粗暴的行政行为，地方政府应严格按法律办事。”

　　王灿发认为，正规企业，具有法律明文规定的权利。涉及企业生存权，你要关停，必须合法。你来给我行政处罚，必须走相应的勘验、调查取证、听证，以及给我复议诉讼相关的程序性权利。行政处罚如果不是以企业违法为前提，这个处罚就有问题，即使对方是一种所谓合法状态做事情，那也会涉及行政补偿。

　　据临汾市官方消息，7月底，临汾市辖区内的“一城三区”钢铁、焦化等5家企业已实施停产退出。

　　临汾顺泰实业有限公司负责人接受新京报记者采访时表示，目前企业已经处于被迫停产的瘫痪状态。

　　中新社7月23日消息称，对于实施停产退出的企业，临汾市委、市政府要求企业停产退出要妥善解决职工安置、再就业等后续工作，支持企业转型升级、延伸产业链。

　　新京报首席记者 刘旻