近日，中国环境APP刊发的《案件记录人可由无行政执法证件的人员担任吗？》一文，经中国环境及相关公众号转发后，在生态环境执法圈子里引发了热烈讨论。有些一线执法人员觉得，做笔录就是简单的辅助活儿，记录人不用拿行政执法证件。但这种想法和现行的法律法规是相悖的，可能导致处罚决定因为程序违法被撤销，还可能引发行政复议或诉讼败诉，甚至要追究相关人员的责任。笔者结合《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》等相关规定，针对热议的核心争议观点再次与大家探讨。

一、记录人必须持证，这是执法程序合法的硬性要求

根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第四十二条规定，“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”做笔录是行政处罚调查取证的重要关键环节，是固定违法事实、收集关键证据的法定方式，属于“实施行政处罚”的重要部分，所以记录人自然也应当算在所规定的“执法人员”里。该法第五十五条还规定，“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件，执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查；询问或者检查应当制作笔录。”该条将“亮证执法”和“制作笔录”作为执法调查的法定必经步骤，也明确了做笔录是执法人员的法定职责。第七十六条更直接规定，执法人员未取得执法证件实施行政处罚的，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，从追责层面守住持证的底线。

生态环境领域的相关规章和规范性文件也做了细化。《生态环境行政处罚办法》第十条强调，生态环境行政处罚必须由有行政执法资格的人员实施，没有例外；第二十三条、第二十八条要求，现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录要写清执法人员信息并签字盖章，从文书上确定记录人的执法人员身份；第五十条把执法人员资格纳入法制审核的重点，无证人员做的笔录过不了审核。2024年3月，生态环境部印发的《生态环境行政执法文书制作指南》要求，现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录需完整载明检查（勘察）人、询问人及记录人姓名、执法证号、工作单位，且必须由两名以上持合法有效执法证件的执法人员在场开展工作，记录人还要签字确认，无证人员参与做的笔录，因为不符合文书规范，会失去证据效力。

《生态环境执法人员行为规范》第二条明确规定，“执法人员是指各级生态环境主管部门中从事行政执法活动的人员。执法人员应当具备从事生态环境执法必要的法律知识和专业技能，依法取得行政执法证件，未取得行政执法证件的人员不得从事行政执法活动。”做笔录作为调查取证的重要核心环节，显然属于“行政执法活动”，记录人必须持证上岗。司法部《行政执法人员行为准则》第一条明确规定：“严禁越权执法、无证执法。严禁辅助人员执法”，国务院《行政执法监督条例》第十一条也把人员是否具有合法资格作为监督重点，进一步堵死了无证人员做笔录的合法空间。

总之，记录人持证是法律的强制性要求，是不能突破的执法底线，没有变通的余地。

二、无证参与记录，属于严重的执法程序违法

关于争议记录人是否需要持证，主要有5种争议观点，现结合法律规定逐一说明：

1．关于“记录人等同于记录仪、电脑等工具，或类比法院书记员，无需持证”这一问题。

有人觉得，记录人就像执法记录仪、电脑一样，只是个工具，或者类比法院书记员，认为不用持证。这种观点混淆了法律性质和权责范围：执法记录仪这类只是没生命的取证工具，不承担法律责任；但记录人要梳理违法事实、判断行为性质、规范法律表述，对笔录的真实性、合法性、完整性负全责，之后还可能要出庭作证，其行为属于行使行政执法权，必须具备法定资格。法院书记员做的是审判辅助工作，不涉及行政执法权，而且司法程序和行政执法程序的法律依据、权责划分完全不同，不能混为一谈。按照行政处罚法第四十二条和《生态环境行政处罚办法》第十条的规定，记录人必须取得行政执法证件。

2．关于“笔录核心是行政相对人签字确认，只要询问人员持证、当事人确认事实，即程序合规，记录人是否持证无关紧要”这一问题。

有人认为，只要负责询问的人持证、当事人签字确认，记录人有没有证无所谓。这种“重事实、轻流程”的想法，忽略了行政处罚合法的全面要求。行政处罚的合法有效需同时满足主体适格、程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确五大要件，缺一不可。当事人签字只能证明笔录内容和事实一致，不能代替记录人必须有执法资格这个基本前提。行政处罚法第四十二条要求，执法的全流程都得由持证人员实施，记录人作为案件调查的重要成员，和询问人员的职责同样重要，必须一起持证，否则就属于执法主体不合格，按照该法第三十八条规定，程序重大违法的行政处罚无效，记录人无证参与将直接导致处罚决定被撤销，并非“无关紧要”。

3．关于“法律未明确禁止无证记录，基层执法力量不足，辅助人员参与记录是现实需求，苛求持证过于死板，不具可操作性”这一问题。

有些基层执法人员觉得“执法人手不够”，认为让辅助人员帮忙做记录是实际需要。首先，行政执法遵循“法无授权不可为”的基本原则，而非“法无禁止即可为”。

行政处罚法第四十二条已明确规定行政处罚必须由具有执法资格的人员实施，笔录制作作为行政处罚的重要核心环节，自然属于“授权”范畴，法律无需单独规定“禁止无证记录”。未明确授权即意味着禁止，这是行政法的基本法理。其次，执法辅助人员的职责由法律法规明确界定，司法部《行政执法人员行为准则》第一条明确严禁辅助人员从事执法工作，笔录制作属于重要核心执法环节，显然超出了辅助人员的职责范围，允许辅助人员参与记录本质上属于越权履职，其制作的笔录因主体不适格而无效。再次，鉴于基层人手不够，应该通过合理调配持证人员来解决，而不是突破法律底线。按照行政处罚法第七十六条规定，无证执法会被明确追责。

4．关于“两名持证执法人员在场即可，第三人记录无需持证；执法记录仪全程录像可佐证执法主体，无需再苛求记录人持证”这一问题。

“只要有两名持证执法人员在场，第三人做记录不用持证”的想法，是对法律条文的片面理解。行政处罚法第四十二条“执法人员不得少于两人”的规定，要求所有参与执法全过程、承担执法职责的人都得持证，第三人参与记录并签字，就属于执法人员范畴。执法记录仪的作用是“证明”执法过程，而不是“代替”记录人的法定职责，不能因此免除记录人的持证要求。依据《生态环境行政处罚办法》第十条、第二十三条的规定，无证人员做记录属于程序违法，绝非“案卷瑕疵”。

5．关于“删除笔录中记录人栏目，由工作人员敲字即可，可规避记录人持证问题”这一问题。

这一观点违背了执法文书的法定及规范化要求，无法从根本上规避风险。首先，记录人栏目是执法文书的法定核心要素，司法部《行政执法人员行为准则》第九条明确要求执法文书“要素齐备”，同时要求“行政执法文书应当制作规范、表述准确、字迹清晰。行政执法案卷应当规范标准、真实完整。严禁随意修改、涂改案卷材料。”《生态环境行政执法文书制作指南》也对记录人信息的载明作出强制性规定。记录人姓名、执法证号、工作单位是体现执法主体资格、明确责任归属的关键内容，删除该栏目属于文书制作严重不规范，直接导致执法文书无效。其次，删除记录人栏目无法消除无证记录的实质违法性，执法监督部门在案卷审查过程中，经核查，一旦查实记录人未取得执法证件，该笔录将被认定为非法证据。依据《行政诉讼法》及相关司法解释，非法证据不得作为认定案件事实的依据，最终将导致行政处罚决定被依法撤销。此外，执法文书的格式与要素由法律法规及规范性文件统一规定，任何单位或个人不得擅自修改，删除记录人栏目本身即属于违法行为，根据司法部《行政执法人员行为准则》第十条规定，违反上述规定的，按照有关规定严肃处理，相关责任人员可能面临执法监督部门追责。

综上，没取得行政执法证件的人，不能从事生态环境执法活动，这是依法行政的基本要求。案件记录人作为执法活动的重要参与者，是否持证不仅关系到笔录能不能作为有效证据，更是行政处罚决定合法的基础，无证参与就属于严重的程序违法。生态环境执法人员要守住持证执法的底线，纠正错误认知，规范笔录制作等重要核心环节，通过合法的程序保障处理结果的公正，不断提升生态环境执法的公信力和权威性。

作者单位：钱承　四川省通江县人民法院；刘永涛　四川省巴中市通江生态环境局