省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称环保垂改）是对地方生态环境管理体制的重塑性改革。截至目前，全国31个省（区、市）都已出台政府部门生态环境保护责任分工规定，各地已实现建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理新体制改革目标。如何处理好垂管机构与地方政府之间的关系，确保垂改取得实效？就此，本报记者采访了中央党校哲学部教授赵建军。

　　中国环境报：请简单介绍一下环保垂改的基本情况，还有哪些方面需要改进？

　　赵建军：环保垂改的一项重要功能就是改变环保管理体制“以块为主”的运行弊端。总体来看，环保垂改之后地方保护主义对生态环境监测执法的干预明显减少。

　　通过环保垂改，市级生态环境部门实行以省级生态环境部门为主的双重管理，县级生态环境部门作为市级相关部门的派出机构，在一定程度上解决了环保干部“站得住顶不住，顶得住站不住”的难题；监测事权“上收”，将“考核谁、谁监测”转变为“谁考核、谁监测”，提高了监测数据的质量；执法力量“下沉”，加强了市县生态环境执法工作，使生态环境执法行动更加有效。

　　同时，通过上收市县两级生态环境部门的环境监察职能，建立了专司“督政”的环境监察体系，强化对市县两级党委政府及其相关部门的监督；通过制定党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则等举措，形成了齐抓共管工作格局。

　　环保垂改的目的在于加强对生态环境问题的集中管理、调动地方政府的积极性、实现环保领域政府管理的创新。但随着环保垂改工作向纵深推进，在县级生态环境部门的工作中也逐步暴露出一些操作性难题。

　　比如，县级政府无法落实环保责任，在生态环境问题上丧失主动权；市级生态环境执法派出机构在县级执法出现一些监管空白；市县两级生态环境监测、监察、执法部门之间出现一定的协同沟通障碍。

　　中国环境报：提升环保垂改实效的关键是什么？

　　赵建军：上述问题的形成表面上可以归结为环保垂改带来的机构部门重组、隶属关系变更等原因。但实际上，地方政府的能动作为才是新旧制度转换过程中的关键。应该看到，问题发生在基层，越到基层越具体，因此破解问题的关键也是在基层。

　　垂直管理不是“包揽”，省市级生态环境部门更多的是发挥监督作用，而实际生态环境工作的开展还是要依靠县级政府。国际经验也表明，对于单一制国家的共管性事务，垂直管理也大多是督办性的。

　　因此，充分发挥环保垂直管理体制有效性的一个思路，就是在生态环境领域强化督办性的垂直管理，而督办作用的发挥是以地方政府积极性作为前提的。

　　从这个意义上说，加强地方政府的作为是提升环保垂改实效性的关键。因此，解决上述问题的关键是更好地调动县级政府的主动性、能动性。

　　中国环境报：针对在基层存在的难题，您有哪些具体建议？

　　赵建军：主要有三方面的建议。

　　一是重视县级政府在生态环境工作上的抓手问题。在环保垂改工作推进中，既看重“垂”的价值，还要发挥“管”的作用。

　　一方面，将生态环境监测监察执法机构的业务职能进行垂直，交由省市级部门直接管理。一方面，生态环境部门的相关行政管理职能仍归地方政府，特别是对原来行之有效的一些管理机制，应予以一定程度的延续。这样既可以保证监测监察执法机构的组织独立性，也能够赋予地方政府一定的权力来落实生态环保责任。

　　二是进一步明确“条”与“块”的职责，处理好垂管机构与地方政府的关系。生态环境问题与地方政府有着千丝万缕的联系，也正因为如此，要充分发挥地方政府对生态环境执法的支持作用。

　　生态环境部门应该有效理清地方政府和其他负有环保职责部门的事权，在“条”上明确职责范围，在“块”上强化主体责任，减少职责的交叉和重叠。可以通过细化环保责任清单，进一步增强地方政府监督力量，提升地方政府对于环境保护的重视程度，在垂管机构和地方政府之间形成职能清晰、相互补充的关系，提升地方政府履职过程中的积极性。

　　三是建立垂管机构与地方政府之间的协同合作机制。环境保护问题本质上是经济社会发展方式的问题，生态环境垂管机构的工作开展应立足本地区的建设与发展，并得到地方政府相应的支持。

　　因此，在垂管机构和地方政府之间进行协同合作，可以提高组织运转效率，实现二者在生态环境事务管理中的相互配合和紧密衔接。在跨流域、跨区域生态治理，以及各级生态环境部门执法等问题上，可以通过建立促进当地环境保护与经济发展的政府组织，如生态环境保护委员会、生态文明建设管委会等形式实现垂管机构与地方政府之间的协同合作。

　　协同合作机制的建立重在实现二者在生态环境管理问题上的议事、协调与联动，在发挥垂管部门专业化优势的同时，提升地方政府的积极性。

　　辽宁工业大学副教授薄海对本文亦有贡献