图为蓝天白云下的山东省济南西客站。 王文硕摄

　　河南省近日下发《河南省城市环境空气质量生态补偿暂行办法》，从7月1日开始征收空气质量生态补偿金，标准为20万元/（微克/立方米）。

　　河南并不是第一个尝试空气质量生态补偿的省份。2014年，山东省就已经开始这一制度。

　　今年，为了进一步推进环境空气治理，调动各市积极性，山东省又将生态补偿资金系数从20万元/（微克/立方米）提高为40万元/（微克/立方米）。

　　湖北省也于今年开始试水空气质量生态补偿制度。

　　曾经用于污染治理的生态补偿，越来越多地被用到空气质量改善中。

　　1 实施

　　地市与省的一场“对赌”

　　生态补偿并不是新事物，但是之前更多地用于流域治理。河北省实施的流域生态补偿机制，曾获得第六届中国地方政府创新奖。

　　2014年，随着《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》的出台，生态补偿开始进入大气污染治理领域。

　　之后，湖北、河南相继开始了空气质量生态补偿之路。河北石家庄、邯郸，宁夏银川等地，也纷纷出台类似制度。

　　正如当初流域治理开始实施生态补偿是为了改善流域水质一样，大气领域实施生态补偿，也是为了落实和强化地方政府保护环境的主体责任，促进大气污染防治，改善大气环境质量。

　　虽然都是根据“谁保护、谁受益；谁污染、谁付费”的原则来实施的补偿制度，不过，目前这种制度在流域治理层面的运用和大气领域的应用还是有差别的。流域层面的生态补偿，是不同行政单位之间的横向比较，是上下游之间的补偿。而目前各地在大气领域实施的生态补偿，是同一个城市与自身的比较，是上下级行政单位之间的补偿或缴纳资金。

　　同是空气质量生态补偿，不同省份之间既有共同之处，也有差异。

　　目前，实行空气质量生态补偿的考核因子基本上和4项减排指标一致。比如，山东的考核指标是PM2.5、PM10、二氧化硫和二氧化氮，湖北和河南的考核因子则是PM2.5和PM10。山东省根据自身污染物实际情况，还规定了4项指标的不同权重。

　　有的地方将气象因素纳入考虑范围，例如，山东省和湖北省。山东省根据各地的扩散情况，规定了两类稀释扩散调整系数。据气象部门观测，青岛、烟台、威海、日照4市年均风速是其他城市的1.6倍，大气污染物稀释扩散条件较好，因此，将这4市的稀释扩散调整系数设置为1.5，其他13市的稀释扩散调整系数为1。若青岛等4市环境空气质量同比恶化，向省级支付的生态补偿资金数额也要乘以1.5的调整系数。

　　湖北省则规定天气变化系数在0.5~1之间。

　　南和湖北的补偿制度将环境空气质量改善情况和年度目标任务都纳入了考核范围。

　　按照河南省的考核办法，每年对第一季度进行考核时，是将当年第一季度每项考核因子平均浓度与当年的年度环保责任考核目标值进行比较。从第二季度开始，才是与之前季度平均浓度进行比较。而且与上年相比，对PM10、PM2.5年度平均浓度不降反升的还要实施年度惩罚性扣款。超过上年实际平均浓度的，每项考核因子每超过1微克/立方米扣款40万元。

　　湖北省实行“环境空气质量逐年改善”和“年度目标任务完成”双项考核，将年度PM10和PM2.5平均浓度与本年度目标和上年度平均浓度进行对比。同时，按照计算公式应该扣缴生态补偿金的地方，如果PM10、PM2.5年平均浓度达到二级标准，则不扣缴生态补偿资金。

　　2 效果

　　有效激发地方政府治理大气环境积极性

　　对于最早开始实施空气质量生态补偿的山东省来说，这一制度的作用已经开始显现。

　　山东省近日公布的数据显示，今年上半年，山东省PM2.5平均浓度同比改善5.3%；PM10同比改善2.2%；二氧化硫同比改善17.6%；二氧化氮同比改善4.9%，环境空气质量综合指数平均为7.30，同比改善4.3%。

　　而2013年，山东省主要污染指标PM10、二氧化硫和二氧化氮同比都还处于上升趋势，PM10甚至上升了24%。

　　空气质量改善与山东省2014年开始实施空气质量生态补偿有着密切的关系。

　　根据报道，2014年，山东省级财政向17市发放生态补偿资金21335.5万元。2015年，山东省级财政共发放生态补偿资金13261万元，有关市上缴生态补偿资金1971万元。今年上半年，山东省向各市发放生态补偿资金7219万元，各市上缴生态补偿资金885万元。

　　亚洲清洁空气中心中国办公室项目经理万薇认为，目前各地实行的空气质量生态补偿，强调了地方政府的责任，在被处罚的压力和获得资金的激励下，有助于提高地方政府的积极性，加大大气污染治理力度。对于促进地方政府改善当地的空气质量来说，这不失为一种有效的激励办法。

　　万薇指出，山东、湖北、河南等地实施的空气质量生态补偿，要取得更好的效果，不仅要扣缴空气质量未改善或未达标地区的资金，更要帮助这些地方找出空气质量未改善的原因，有针对性地开展大气污染治理。

　　同济大学教授蒋大和也认为，目前一些地方开展的空气质量生态补偿，总体来看是合理的，很可能会有效果。

　　对于山东、湖北、河南这几个地方来说，造成城市空气污染的污染源主要来自本地。虽然相邻城市之间也有污染物传输，但是从全年来看，各城市之间的影响是互相的，自身既受周边城市影响，也会向其他城市传输污染物。也就是说，城市的空气质量变化可以体现这一城市在大气污染防治方面做出的努力。对好的地方进行补偿，差的地方实施惩罚，这种做法是可行的。

　　对于目前实施的空气质量生态补偿制度，蒋大和提出了自己的建议：“在今后的实施过程中，可以进一步精细化。根据源解析结果和当地空气污染变化情况，适时加入更多的考核因子，比如臭氧等。”

　　3 升级

　　跨省补偿还需进一步完善政策设计

　　生态补偿在流域治理方面的应用已经逐步推广开来，2011年起，由财政部和环境保护部牵头组织、每年安排补偿资金5亿元的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，在新安江启动实施。

　　空气质量生态补偿制度是否也能跨省开展呢？

　　蒋大和对此持肯定态度。他介绍说，在我国，除少数特殊地区和特殊气象条件以外，大部分城市的空气污染源主要来自本地。所以，可以参考实施山东等地的空气质量补偿办法。

　　蒋大和举例说，特殊地区如北京、上海、广州，发生严重雾霾污染时，有可能以外来的污染为主。特殊气象条件，如发生沙尘暴时，沙尘基本上都是外来的。

　　对此，万薇则有不同的看法。在万薇看来，目前各地实施的空气质量生态补偿更类似于基于财政的奖惩机制，并不是严格意义上的生态补偿制度。空气质量生态补偿如果要用于跨省实践，必须改进。

　　“目前的空气质量生态补偿，是一个城市与自身的纵向比较，虽然有些地方已经考虑到了气象因素的影响，但是并未将区域传输纳入考虑范围。一个地方空气质量未达到既定目标，究竟是本地自身不努力，还是受周边影响，目前的补偿办法尚未体现，也未制定相应的扣缴或补偿办法。”万薇说。

　　要将空气质量生态补偿上升到国家层面，万薇认为，应当基于对区域空气质量传输影响的科学认定、不同减排策略路径的成本与效益分析，形成在行政管理、经济、技术上都可接受的策略。在科学研究的基础上，建立区域性空气质量生态补偿机制，设计考核因子和补偿金额。而且，区域之间需要对补偿原则达成一致，利用区域补偿制度实现区域空气质量改善的责任共担。

　　新闻深一度

　　能否实施空气质量跨区域生态补偿？

　　流域治理方面的生态补偿虽然已经开始了很多年，但是目前依然处于探索阶段，尚未形成成熟、完善的体系。对于大气领域来说，生态补偿更是新事物，在这一领域实施生态补偿又会遇到哪些困难呢？

　　万薇介绍说，相比流域上下游的污染影响关系，大气污染排放的传输影响机制更为复杂。如需建立区域生态补偿机制，最大的困难在于如何选择各地都认可的、有效的区域整体策略，怎么确定各地的治理责任和补偿义务。

　　“开展空气质量生态补偿可以有多种方式，比如建立区域基金。”万薇提出了自己的建议，在改善空气质量方面，一个区域内不同地方的难易程度与措施成本不同，对区域空气质量做出额外努力的地区，应该给予相应的补偿。

　　由于大气具有流动性和传输性，因此，改善大气环境质量离不开联防联控。在万薇看来，开展空气质量生态补偿，应该是有助于大气污染联防联控的。“实际上，京津冀一些地区现在已经开始进行类似区域基金的探索，比如一对一地给周边地方直接划拨资金，或者给予技术支持等。这对开展区域大气污染联防联控和区域环境质量改善来说，都是非常有益的尝试。”