国际上通常将城区常住人口达到1000万以上，在经济、文化、科技、交通等领域具有高度复杂性、引领性与强大区域乃至全球辐射影响力，拥有庞大且多元的产业体系、先进完备的基础设施和公共服务系统的城市界定为超大城市。超大城市治理是全球现代化发展和城市治理过程中的一道世界性难题。日本东京都作为超大城市，总面积2199.94平方千米，人口约1418万。东京都在超大城市治理过程中面临诸多难题，但其通过长期探索与实践，积累了较为丰富的经验，对全球超大城市治理具有重要借鉴意义。

东京都超大城市治理历程

第二次世界大战后，日本经济迅速崛起，大量人口涌入东京都，其规模急剧膨胀，住房供应严重短缺，部分居住环境逼仄；交通拥堵日益严重，通勤效率大幅降低；环境污染与能源消耗问题愈发突出，生态环境遭受破坏，各种“城市病”集中爆发，给居民生活和城市可持续发展带来巨大挑战。为缓解这些问题，东京都开启了漫长的治理历程。20世纪50年代末，东京都实施第一轮首都圈整备规划，提出“绿化带+卫星城”模式，引导工业向周边地区疏散，在一定程度上减轻了中心城区的压力。20世纪70年代，东京都在第三轮规划中增设七个副中心，强化新宿、涩谷等地的商务功能，逐步构建起“一都七县”协同发展格局，促进了区域资源合理配置和经济均衡发展。

21世纪，东京都发展进入新阶段，面临人口老龄化、城市安全等新挑战。人口老龄化加重社会养老负担，对社会保障体系提出更高要求；地震、台风等自然灾害以及各类人为安全隐患威胁着城市的稳定运行。东京都仍在不断探索和调整发展策略，力求在保持城市活力与竞争力的同时，有效应对新问题。

东京都超大城市治理关键举措

优化区域规划与多维治理。东京都历经五轮首都圈整备规划，城市空间结构从单核集聚成功转变为多核分散模式。从法律政策看，《首都圈建设法》《首都圈整备法》赋予规划法定地位，为城市建设提供坚实法律保障。财政转移支付、税收优惠政策双管齐下，搬迁企业可获所得税减免，新开发地区能享地方债贴息，促使企业合理迁移，推动区域产业布局优化。在管理机制方面，“首都圈整备委员会”“国土厅大都市圈整备局”等机构发挥统筹协调作用，平衡中央与地方利益。此外，政企学合作也不断推进创新项目，如“新世代东京计划”联合多方成立设计实验室，引入前沿设计理念，促进科技与城市规划融合，助力城市长远发展。

推进交通与人口疏解协同发展。东京都通过产业结构调整，将劳动密集型产业迁出中心城区，发展高附加值产业，建设七个副中心，形成“一核七心”多中心格局。新宿副中心推进高密度开发，通过构建贯通式空中连廊及地下空间系统，整合周边站点，有效分流市中心压力。此外，通过区域工资差异化政策和《居住生活基本法》调节人口流动。东京都构建全球最密集的轨道交通网络，线路总长约3809公里，日均运送4000万人次。采用“轨道+物业”模式，如东京都站与周边建筑群无缝衔接，新宿站周边形成立体化城市综合体，构建集约化空间布局，实现交通枢纽与城市功能深度融合，大幅提升区域土地利用效率。

打造适老化友好城市环境。通过《护理保险法》等构建“社区综合护理体系”，整合医疗等服务至老年人生活圈。新宿区“社区综合支援中心”为独居老人定制服务，30分钟内响应医疗护理需求，“时间银行”鼓励互助养老。秉持“紧凑集约型城市”理念，优化基础设施与步行环境。千代田区连通地铁站与商业设施、医院，设低地板公交车、无障碍通道，65岁以上老人享公交半价。设立“银发人才派遣中心”提供弹性就业。社区公园设“多功能活动角”，配智能健身器材、紧急呼叫系统。

构建全周期智慧防灾体系。东京都通过《东京防灾规划2021》，构建了覆盖灾前预防、灾中响应、灾后恢复的全周期防灾体系。针对东京都23区地震、海岛地震、火山喷发、台风袭击等四大典型灾害场景，规划细化应对策略。如针对居住区地震场景，设定震后四小时内控制火灾蔓延、三日内保障避难场所物资供应、四日后启动快速重建补助等目标。技术应用上，东京都将人工智能、物联网、大数据深度嵌入防灾流程：借助3D数字地图与AI视觉诊断，可快速评估道路受损情况；2022年试点的无人机物流系统，专门破解山区灾后交通阻断难题，实现药品高效配送；水位与闸门智能联动系统通过数据交互，大幅提升洪水预警精度。“东京防灾”APP作为技术应用的重要组成部分，整合多语言避难信息并接入GPS定位，能实时推送避难场所状态，动态引导市民科学分流。

东京都超大城市治理的启示

规划引领，构建科学治理体系。东京都通过五轮首都圈整备规划构建多核分散型格局，并依靠相关法律保障规划实施。这启示超大城市治理要制定科学长远的规划，明确城市功能定位与发展方向，并配备动态调整机制，依据人口、产业变化适时优化空间布局。完善法律法规，为规划落地提供坚实保障，明确各主体权责，吸引多元主体参与城市建设。在区域协同发展目标下，强化城市与周边地区间联系，实现资源共享、优势互补，避免城市发展不均衡，提升区域协调、可持续发展的整体效能。

科技赋能，提升城市治理效能。东京都将前沿技术广泛应用于防灾和交通领域，利用多种先进技术构建了集感知、预警、响应、应对于一体的智能化城市安全中枢系统。这启示超大城市治理要加大科技投入，鼓励产学研合作，加速科技成果转化和应用。在城市基础设施中全面部署智能传感设备，实现对城市运行状态的实时监测与动态感知。搭建统一大数据平台，以人工智能赋能多源数据的整合分析，为城市管理决策提供科学依据，实现城市治理的精准化、智能化、高效化。

关注民生，促进城市可持续发展。东京都在住房保障和适老化城市建设上关注民生需求，保障低收入群体住房，构建护理体系并改造公共空间。这启示超大城市治理要构建和不断优化多层次住房供应体系，增加保障性住房供给，满足不同收入群体的住房需求。在城市规划建设中，充分考虑特殊群体需求，加强无障碍设施建设，推动公共服务均等化。秉持可持续发展理念，推广绿色建筑和低碳交通，加强生态环境保护，营造宜居宜业的城市环境，实现城市发展与居民生活质量提升的良性互动。

聚焦安全，筑牢城市发展底线。东京都构建全周期防灾体系，加强基础设施建设，利用科技提升应急响应能力。这启示超大城市治理要把城市安全摆在首位，以应对人口持续膨胀、风险多样叠加的挑战。建立完善的安全风险评估和监测体系，及时排查消除隐患。加强应急管理能力建设，完善应急预案，提升应急救援队伍专业素养与装备水平。强化公众安全意识教育，通过宣传培训，提高市民自救互救能力，形成全社会共同参与的安全防护格局，为城市稳定发展奠定坚实基础。