荷兰是位于欧洲西部莱茵河、默兹河、斯海尔德河交汇处的低地之国，是世界上遭受洪水、海啸、大潮等水患最严重的国家之一，约60%的国土面积时刻面临着洪水的威胁。作为世界著名的“低洼国”，荷兰自古以来就与水展开了一场旷日持久的较量，从“与水斗争”到“与水共生”，荷兰人以其独特的理念，构建了一套行之有效的防洪体系。

荷兰防汛理念的转变

早在公元1000年左右，荷兰西部便开始了围海造田活动，筑堤、排水的围垦排涝模式持续了几个世纪之久。该模式主要通过各类沟、渠收集径流，先积蓄到围垦区内低洼的湖泊之中，然后靠风车或水泵将湖中蓄水排到围垦区堤坝外的北海之中。然而随着16—18世纪荷兰土地持续沉降、海平面不断上升以及农业生产规模不断扩大，使用风车或水泵排水均难以应对因气候与水文环境变化而近乎年年到访的洪涝灾害。发生极端暴雨事件的概率也逐年增高，围垦排涝的传统治水模式亟待转变。

1953年1月31日，一场风速达到10级的风暴从英格兰北上经由北海袭击了荷兰海岸，重要港口荷兰角的水位上涨至比北海平均海平面高出3.85米。许多堤坝因无法承受这样的水位而被冲破，150多个地点出现倒塌。洪涝灾害夺去了近2000人的生命，4300所房屋被摧毁，4.3万座房屋受损，损失总额约为54亿欧元。这场灾难让荷兰人深刻意识到其原有防洪体系的不足，并重新审视和反思其防洪策略。随后，“三角洲工程”应运而生，一改以往单纯以筑死堤方式围海、防洪的方式，选择抗涝防洪与生态保护相结合的活动式巨型钢门水闸。通过建设一系列大坝，有效缩短了海岸线，减少了防洪设施的数量，大坝还兼具抵御海潮、排放河水和交通要道等功能。随着时代的发展，荷兰人也意识到工程干预导向的治水措施短期内有效，但从长期看却破坏了生态平衡和导致生物多样性的减少以及55%的湿地资源的丧失。兴建堤坝抵抗外来洪水固然重要，但真正驯服洪水还需依靠大自然的调洪蓄洪能力。

1993—1995年间，由于气候异常、降雨频发，导致荷兰的堤坝溃决事故频发，荷兰人意识到单靠堤防建设难以应对突发风险挑战。这种担忧被1995年1月下旬以来的洪涝灾害所印证，这场自1953年以来西北欧最严重水灾，使荷兰受灾面积达到170平方公里，导致25万人迁徙，损失共4亿欧元（主要为迁徙人员安置费用）。1995年水患的严重程度震撼了整个西欧，荷兰的治水理念从此开启了根本性的转变，从“与水斗争”转变为“与水共生”。这一转变的标志性举措是“还地于河”项目，通过降低河滩、加深夏季河床、紧急蓄水与溢流、减少垂直丁坝等手段，旨在恢复河流的自然状态，增强水体自我调节能力，实现人与自然的和谐共生。与此同时，2011年以来，荷兰在国家空间规划中不断强调气候变化自适应和良好城乡景观水治理的重要性，促进了水治理与城市空间规划的融合发展。随着荷兰防汛理念的转变，“与水共生”的综合治理格局开始形成。

综合立体防洪体系的构建

高效协同的水管理体制。荷兰的水管理体制分为三级：最高级为国家级即中央政府，其次为区域一级包括省政府、水董事会、饮用水公司，然后是地方一级，主要是市政府和较低一级的水董事会。各个管理层有明确分工：中央政府负责制定防洪标准，协调各省之间的利益关系；省政府起指导作用，协调市、地方的利益关系；市政当局则负责具体灾害实施行动计划，包括各种防洪措施、撤离以及救援工作的实施。水董事会比较特殊，是非政府的、公共的、经济独立的水管理机构，负责管辖区内水务管理，业务范围涉及灌溉、引流、排水、水净化以及运河与河流维护等。

不断完善的法治保障体系。从防洪工程的规划、建设、管理和维护，到洪水的预警预报、抗洪抢险、灾后救济等各阶段，荷兰都有相应的法律法规。比较典型的是2009年颁布的新《水法》，该法强化了水资源的统筹管理，整合了水许可证制度，量化了防洪标准，制定了污染者付费原则和地下水有偿使用原则，并对违法入刑作了相应规定。2016年颁布的《环境与规划法》，统一和简化了现行水资源管理方面的规章制度，提高了不同层级政府间的沟通效率。这两部法律都强调水土资源的统筹管理，形成在空间规划上与水结合、与水共生的城市建设格局。

多层级的洪水风险管理体系。2008年荷兰提出“多层级洪水风险管理”策略，即通过实施一系列工程和非工程措施，达到减轻洪水风险的目的。该策略分为三层：第一层是通过坚固的堤坝、水坝和沙丘以及通过河流足够的排水能力来预防洪水；第二层是通过防水的空间设计（例如首层架空和可悬浮建筑）来减少洪水对人居环境的影响和破坏；第三层是包括防灾减灾计划、疏散通道和善后措施等在内的危机管理方案，比如在城市中布局进行紧急雨水蓄滞的临时设施，确保高层建筑空中逃生口的疏散方式。荷兰尤为强调后两层策略的重要性，根据各地区实际情况制定相应措施，有效应对因气候变化、社会经济发展等因素叠加给风险管理带来的不确定性。

意识培养及知识普及的教育体系。荷兰非常重视教育体系中治水意识的嵌入及知识普及。例如，小学阶段开展“水与生命”“防洪规划”等实践活动，让学生建立防洪初步印象。初中阶段，让学生了解水足迹，学会分析不同行业间的水资源流动以及各行业的水需求等。高中阶段，让学生学习荷兰传统文化与水的关系，学习人口迁移、城市化、日常生活与水利工程和水管理之间的关系，了解涉水法案和水管理机构职能等。通过知识普及，荷兰人自小就对本国水资源和水环境有了基本了解，这也为荷兰实行民选水管理机构制度奠定了基础。

荷兰治水之道的经验启示

工程与自然的和谐共存。荷兰政府没有依赖传统工程措施，而是采取工程与自然恢复相结合的策略，如开展“还地于河”的行动，既提高了河流的自我调节能力，又改善了生态环境。还通过后挪河堤、清除河道附近建筑、建设绿色河滩等一系列河流空间工程不断推进生态治水进程。

可持续的土地利用规划。水在荷兰的土地规划中一直处于领先地位，中央政府每6年制定一轮国家水规划和国家水域管理与开发计划。荷兰政府强调土地利用规划的前瞻性和可持续性，在规划前充分了解气候变化、自然环境和城市空间系统，注重对生态和多元融合性目标的考量，确保城市规划能够适应未来气候变化的挑战。例如在易洪地区限制建设，增加绿色空间和湿地，以及鼓励建设能够吸收和储存雨水的“海绵城市”设施等。

防洪治理理念的及时转型。从围垦排涝的传统治水，到“与水斗争”的工程干预，再到“与水共生”的综合治理，荷兰的防洪治理理念随着对灾害风险认识的加深和治水实践经验的总结而及时转型。荷兰人与水的关系也在实现从对抗到共处的转变。

推动多方参与的全社会治理。通过教育、培训和沟通，加大公众参与力度，提高公众的应急减灾意识和疏散能力，构建更加紧密的社区合作网络，使整个社会在应对洪涝灾害时更有准备更具韧性。注重加强公众参与管理、监督评价及数据共享，也是推动形成全社会治理格局的关键。

荷兰治水经验为全球其他面临相似挑战的国家和地区提供了一定参考。洪水风险管理是一个不断发展和完善的过程，它结合了工程、自然、规划和管理等多个维度。荷兰的治水过程从“与水斗争”的抵御阶段，发展到“与水共生”的适配阶段，体现了从单一工程依赖向基于自然的解决方案和综合管理策略的转变。这种转变强调的是防洪理念转型的重要性，通过构建韧性空间规划载体，推动多元组织参与，全面打造共建共享的水韧性城市，以有效应对气候变化引起的洪水风险不确定性，促进城市的可持续发展。