“气候变化损失与损害是否存在相应的国家责任？如果存在应当如何认定？”在第二届中德气候与可持续发展法研讨会上，中国计量大学法学院杨安琪博士提出了疑问。

关于气候变化的国家责任争论由来已久。记者查阅资料发现，英国《自然·可持续发展》杂志刊发由英国利兹大学等开展的最新研究显示，全球约90％的过量碳排放源自美国等发达国家。然而，发达国家只是不断高喊口号，同时向发展中国家转嫁其责任义务，完全违背了《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》明确的共同但有区别的责任原则。即便如此，气候谈判依然充斥着发达国家和发展中国家博弈和妥协。由于气候体制内责任机制的不完善，一些受害国开始寻求国际司法救济。管用吗？

“气候变化损失与损害问题的集体性、累积性、滞后性和全球性对国家责任理论和实践带来了几乎难以克服的障碍。”杨安琪说道。

政治障碍很难克服

“责任主体很难确定。”在当前社会经济的发展仍严重依赖化石燃料的背景下，只有当排放突破一定的安全标准，对气候系统造成“危险的人为干扰”时才构成违法行为。然而，“合法排放”与“非法排放”应当如何界定？“历史贡献”与“当前贡献”的比例又如何确定？

法律依据也不充分。“《联合国气候变化框架公约》中的具体权利和义务由各国自己确定，且其注重初级义务规范的设定，履约机制仍有许多需要探究的空白。《巴黎协定》首次为损失与损害的应对设置了专门条款，但“行动和支持”代替“赔偿”、以“合作和提供便利”代替“责任”的模糊性措辞更多表达的是一种期望而非作为严格意义上的法律依据，且在后续的1／CP．21号决定中明确排除了‘责任与赔偿’，不能作为求偿的条约法依据。”这也为有的国家规避或怠于履行国家义务提供了一个辩解的可能。事实上，在习惯国际法领域，由于气候变化损失与损害是国际法的新兴问题，尚未形成专门的国际习惯法规范，而解决跨界损害的“禁止损害”原则适用于气候变化问题仍存在诸多争议。

因果关系证明同样复杂。在长期、多源温室气体排放的情形下，损失与损害后果受到社会、经济、人口和环境等诸多因素的影响，无法在排放者和具体损害之间建立明确的因果关系链。例如，极端天气事件的发生，可能是各种因素影响的结果，很难把气候变化损失与损害归因于某一国甚至某一家企业。此外，还缺乏可靠、长期和客观的数据资料，以及气候变化对人类系统影响的系统研究，使得损失与损害的识别和归因比一般跨界损害更为棘手。

“除了这些法律技术上的障碍，更难以克服的是政治障碍。”杨安琪介绍，这种障碍主要是发达国家造成的。

在国际气候谈判中，发达国家明确表示拒绝就气候变化损失与损害承担任何责任，强调发展中国家自身气候适应和气候风险管理的重要性，并试图将这项议题转移到争议较少的领域，包括具有约束力的减灾框架或更广泛的人道主义领域。而国际法院尚未受理过国家间关于气候变化损失与损害的案件，也未发表过法律咨询意见。此外，国际法委员会回避“保护大气层”议题上的内部的实质性审议，不仅不能干预气候变化谈判，而且不能处理国家及其国民的责任、污染者负担原则、预防原则、共同但有区别的责任以及向发展中国家转让资金和技术等问题。“总而言之，发达国家确保了气候变化治理遵循以权力为主导的政治逻辑。”

是否可将私人企业行为归咎于国家？

传统的国家不法行为责任的成立需要满足归因要件和违法要件。在归因要件方面，要回答的第一个问题是，是否可以将私人企业行为归于国家而由国家承担责任？“国际法院在‘尼加拉瓜案’等案件中明确了国家对私主体的影响需要达到‘有效控制’的程度，在司法实践中，该标准实际上比‘整体控制’标准高得多。”

第二个问题是，国家承担责任的依据是国家作为还是不作为？在损失与损害的语境下，国家之所以为其管辖范围内的私主体“作为”承担法律责任，是基于应防止这些行为发生的国家本身由于“立法疏忽”或“疏于防范”的“不作为”违反了国际义务。此种情况下，私主体可能因其过量排放行为而承担相应的私法责任。

在违法要件方面，损失与损害国家责任的义务内容主要来源于《预防草案》第3条规定的，国家对于可能引起重大跨界损害风险活动的核准和管制义务。判断的关键在于国家“应有注意”标准，争议点在于预防措施相称性的判断，需要结合国别和个案加以判断。从“Urgenda基金会诉荷兰政府案”中可以看出，应当包括积极制定气候变化相关立法、政策等，还应设立与立法、政策相配套的行政管理机构以对相关活动进行监督与管理。而最近法国的“世纪诉讼”中，法国法院认为，判断政府是否有过失，需要结合条约义务进一步解释更具约束力的政府自身设定的“碳预算”。

第二种国家责任的形态是跨界损害责任。“国家不法行为和损失与损害后果之间的因果关系的确定，是主张跨界损害赔偿的关键。”中国社会科学院法学研究所民法室副研究员窦海阳认为，这种特定因果关系的确定在科学上是几乎不可能的。

基于现实，无论在国内法还是国际法中，以特定因果关系的缺失作为逃避责任的理由不仅不合理，更不符合气候正义的内在要求。杨安琪认为，可以引入国际环境法中的预防原则和“一般因果关系＋贡献份额”来替代特定因果关系。虽然预防原则还未发展成为国际习惯法，但已获得了国际社会广泛认可并在司法实践中得到确认。对于因果关系判断的贡献就在于实现举证责任倒置。而在特定因果关系方面，气候变化损失与损害可以理解为一个累积因果关系的问题，即根据各国对损失与损害的“贡献份额”来确定相应的责任份额，其中“贡献份额”的衡量标准既可以采用一国的累积温室气体排放量占全球总量的占比份额，也可以采用一国对气候变化的“贡献率”。

“国际法中国家责任制度是不断发展的、动态的完善过程，面对气候变化导致的严重后果，应当以新的发展目光审视并促进其制度职能的完善。”杨安琪表示，未来，随着气候变化负面影响的日益突出，对法院创造解决方案的需求也会不断增长，国际司法途径的作用会愈加明显。

2022年11月9日，瓦努阿图牵头130多个国家联合决议草案：界定各国在保护气候系统安全、稳定方面的义务以及当一国“由于其行为和不作为而对气候系统和环境的其他部分造成重大损害”将承担什么法律后果。今年3月底，联合国大会通过了该项决议，意味着国际法院将首次澄清和具体化各国在预防和矫正气候变化不利影响的法律义务。可见，气候变化损失与损害国家责任认定理论对于该问题通过司法途径顺利解决具有一定的现实参考价值。

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为推进中德环境与气候法领域的学术研究和交流活动，今年9月以来，中国计量大学法学院、中国计量大学碳中和与绿色发展研究中心、德国汉斯·赛德尔基金会联合推出了中德环境与气候法系列学术研讨活动，包括中德气候与可持续发展法研讨会、研究生法学前沿讲座、中德环境与气候刑法新发展国际学术研讨会等3场活动，内容涵盖了气候法与民法、刑法、诉讼法、国际法、司法实务以及气候政策演进等交叉问题。