专家建言构建环保全链条监管体系

　　第二轮中央环保督察日前向中国五矿集团和中国化工集团反馈督察情况，指出这两家央企存在对生态环境保护的重要性认识不到位、环境污染和风险隐患突出等问题。这是中央环保督察首次督察央企，引发社会对央企污染问题的关注。

　　《经济参考报》记者近期在多地调研发现，实力雄厚、社会责任感强的央企一直是我国环保事业的先行者，但由于机制不畅、欠账较多等原因，少数央企存在屡罚屡犯、底数不清、敷衍应付等环保履责短板；另一方面，部分央企下属企业级别高、有优越心理，一些地方依赖央企财税，基层存在“科长管厅长”、少数央企“店大欺客”、地方监管不敢碰真斗硬等执法困境。

　　受访基层干部、环保人士和企业管理者认为，解决央企污染问题需针对央企实际优化监管机制、加强内部约束，构建权威公正的环境执法体系。

　　少数央企环境违法不容乐观

　　中国五矿集团有限公司由原中国五矿和中冶集团两个世界500强企业战略重组而成，以金属矿产为核心主业，旗下拥有8家上市公司。同样也是世界500强企业的中国化工集团有限公司是我国最大的化工企业，业务涉及化工新材料及特种化学品、石油加工及炼化产品等6个板块，控股9家上市公司。

　　金属矿产、化工领域环境风险高、污染问题多，中国五矿集团和中国化工集团多个地方企业因污染问题，在第一轮中央环保督察中就曾被点名。去年7月，第二轮中央环保督察首次进驻督察这两家央企，释放的信号十分明显——除了地方党政部门要严格落实环境保护主体责任外，企业尤其是央企同样责无旁贷。

　　北京师范大学副教授刘新罡认为，从总体上看多数央企是环保事业的先行者，央企在20世纪七八十年代、2015年前后进行过两次大规模的环保投入。

　　中央环保督察组5月11日公布督察情况指出，中国五矿集团和中国化工集团均存在四大问题——思想认识不到位、主体责任未有效落实、整改落实工作不力、环境污染和风险隐患突出，折射央企在环境治理方面的共性问题。

　　记者采访梳理发现，多数央企履行环保主体责任较好，但由于规模大、分支企业多、经营状况不一，少数央企环境违规违法状况不容乐观。

　　一是部分央企屡罚屡犯。重庆市某区一位环境执法干部向记者表示，由于城镇化的快速发展，当地噪声扰民投诉占了环保投诉量的一半以上。因渣土车白天无法进城、建筑浇筑的连续性、重点工程需要赶工期等特点，建筑行业噪声污染监管有难度，而工程承建方中相当一部分是央企。

　　二是因参股企业数量众多，一些央企污染“家底”不清、披露不明。广州绿网环境保护服务中心理事长向春、干事傅天然说，96家央企控股企业达到数万家，有的分支企业因股权复杂、名称不一，其污染状况统计难度较大。“某央企总部让地方分支企业报送环境违法处罚情况，一些地方分支企业不报或少报，该央企总部不得已向我们要数据。”向春说。

　　三是少数央企对污染问题久拖不治。第二轮中央环保督察通报多个央企污染典型案例指出，隶属于中国交通建设集团的上海振华集团、中国五矿集团赣县红金稀土公司和营口中板公司、中国化工集团贵州天柱化工和昊华鸿鹤化工均存在长期无视其环境违法，部分企业对第一轮中央环保督察及“回头看”指出的问题敷衍应对，甚至弄虚作假。

　　如贵州天柱化工有限责任公司在渣场问题整改工作中弄虚作假，故意隐瞒渣场未按标准建设防渗设施的事实。督察发现，该企业钡渣未经任何处置或检测，直接送入渣场填埋，被填埋的钡渣浸出液钡及其化合物平均浓度高达2000毫克/升，超过入场填埋标准的12倍。

　　多因素致地方监管难以有效实施

　　严格监管是保护生态的关键环节。记者调研了解到，部分央企分支机构级别高，基层存在“科长管厅长”现象，地方监管部门难以有效实施环境监管。少数央企有优越心理、“店大欺客”，对地方监管不重视，甚至不配合。同时，一些地方依赖央企财税，睁只眼闭只眼，监管不敢碰真斗硬。

　　西部某市的区级环境部门一次就环境问题约谈当地央企直属企业，企业相关负责人没来，只派一名年轻小伙子参加。当地执法干部说：“人家觉得，你一个副处级干部约谈我厅局级干部。约谈这个小伙子没什么用，他回去了顶多跟主管说下，主要领导不一定知道。”华北某市生态环境局的一位干部也有同感：“央企级别一般比较高，监管时顾虑比较多，执法有些无奈。”

　　曾在多地参与环境治理的北京师范大学副教授刘新罡认为，央企在地方的分公司有的是厅级单位，而监管央企的县级生态环境局往往是科级单位。他介绍，河南某县环境部门给当地的一家央企开了150万元罚单，双方便顶起来了。“一个正科级单位要处罚厅级企业，想想都知道难度多大。”

　　记者采访发现，少数央企下属企业以身份自居，“店大欺客”。此次督察发现，中国化工集团和中国五矿集团一些企业守法意识淡薄、漠视地方监管。如中国化工所属的沈阳石蜡化工有限公司因为环境违法违规问题先后被行政处罚9次，累计处罚金额达219万元，但该企业拒不缴纳罚款，并试图向第三方环保工程公司转嫁行政处罚责任；中国五矿下属的中冶陕压重工设备公司、湖南有色集团公司、衡阳水口山金信铅业公司等企业，不接受不配合地方监管。

　　西部某市一位基层环保干部告诉记者，环保部门去采样的时候，当地央企子公司虽然接受检查，但时有出现通过进门需要登记、执法人员到了才拿样品等“内部规定”拖延时间的情况。

　　另一方面，部分地方政府依赖央企财税，也有自己的考量。中部某省一名干部认为，央企等大型企业如果舍得花钱治理污染更好，如果不治理也不影响当地GDP、税收、就业等，因此有的地方政府更倾向于维持现状，“当地央企出现污染时，上级部门甚至要求不罚，地方环境部门很无奈”。

　　金杜律师事务所合伙人吴青认为，从地方政府来讲，环境监管和企业管理主要是属地责任，地方政府对本行政区域内的企业有环境管辖权，如果因为是央企而不处罚或者处罚不符合要求，会涉嫌不作为或作为不当。

　　意识不足 欠账较多 存技术难题

　　央企规模大，在资金、技术、政策支持等方面有优势，在污染治理方面理应起到示范作用。但记者调研了解到，少数央企之所以存在突出环境问题，除了监管问题外，主因是环保意识不足、管理机制不畅，部分老企业环保欠账较多负担重，在土壤治理、废物处理方面存在技术难题。

　　“环保谈起来重要、做起来次要”在少数央企依然存在。此次督察指出，中国化工集团总部仅有1人专职负责环境管理工作，多家所属二级公司的安全环保部于2018年12月才成立。

　　西部某市国家级经开区环保局局长表示，部分央企的主要考核还是效益，在环保方面只是看“出不出事”，没有建立党政同责、一岗双责制度，没有明确央企要对区域环境质量负责。如该经开区鼓励企业搞大气排放深度治理，对企业给予不高于投入的30%补贴，民企很积极，但央企却态度消极。一位央企的地方子公司安环部负责人告诉记者，严格落实环保规定会得罪人，影响其他部门的绩效、奖金、位子等。

　　同时，部分央企的一些地方子公司是被收购的地方老国企，设施设备落后、人员老化、产品相对落后，但为了保资产，有的企业更新生产和环保设备滞后，造成污染治理滞后。某央企省级分公司副总经理说，近年来公司的环保设施更新“慢半拍”，原因是该公司2016年、2017年都花费较大资金治理大气污染，“在这种情况下，再次向公司总部申请环保改造资金比较困难”。也有央企地方分公司在环保投入方向上自主权较小，协调总部、申报资金耗时较长。如一家央企地方分公司负责人告诉记者，该公司为更新设备向总公司汇报后，选定改造技术、招标等环节耗费半年多时间。

　　此外，在部分工业领域，污染治理难度大，相关技术研发、投入、政策支持不足。

　　临长江而建的中化重庆涪陵化工2004年被中国中化集团收购控股，因企业布局不合理、存量磷石膏难消化，按照第一轮中央环保督察整改要求，该企业2019年停产搬迁。当地生态环境局干部介绍，这家企业磷石膏堆场有数百万吨磷石膏，导致其污水处理站在企业搬迁后仍要运行十多年，每年的费用高达二三千万元。磷石膏本身是一种资源，已有企业开展生产建材等资源化利用，但受再利用技术尚不够完善、磷石膏建材市场接受度不高、建材受销售半径等因素影响，磷石膏循环利用量有限。类似的重点治污领域的技术、政策支持还需加强。

　　打破“身份优越” 保障权威监管

　　受访干部、企业和环保人士表示，央企在为国家和地方经济发展做出重大贡献的同时，切实履行环保主体责任既是政治任务，也是推动自身高质量发展的题中之意。他们建议，应根据我国央企实际情况，优化央企监管机制，构建制度、考核、人事等全链条监管体系。

　　一方面，在央企自身环保监管制度设计上，可效仿地方，对央企建立党政同责、一岗双责制度，管生产必须管环保，央企也要对其厂区所在区域环境质量负责。针对部分央企分支机构众多的情况，央企总公司可建立督察督办制度，切实督促下级子公司履行环保职责；依法加强央企环境违法信息公开，可委托独立第三方定期对央企污染情况进行摸排统计，相关报告可作为央企履行社会责任的重要内容向社会公开。同时，加大央企在治污设施和技术上的研发投入，制定下属老旧企业的升级改造计划，优化央企考核机制，不能为了保资产而保留该淘汰的设施设备。

　　另一方面，还应完善地方对央企环境监管制度，打破少数央企下属机构的“身份优越”，保障统一权威的环境监管。考虑建立央企以及下属主要企业的负责人离任环境责任审计，若出现违法情况，除了经济处罚外，可进行人事责任追究。还可进一步明确央企接受属地环境监管的管理规定，杜绝行政级别观念，除涉及机密外，央企污染设施需无条件接受检查。也可鼓励央企创新环境管理模式，如积极引入“环境污染第三方治理”和“环保管家”模式，让专业的人做专业的事。