◆岳跃国

　　党的十八届五中全会明确提出，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。环境保护部在部署“十三五”环保规划编制工作时强调，要紧紧扭住环境质量改善这个核心，切实提高污染治理的能力和水平。当前，各级环保部门正在围绕改善环境质量这一核心要求，抓紧编制“十三五”环境保护规划，谋划环境管理转型。强化环境质量改善，顺应了人民群众的强烈期盼，抓住了环保工作的根本，同时也为环境管理制度改革指明了方向。

　　强调以改善环境质量为核心，并不是对总量控制制度的否定。近年来，环境质量越来越成为公众关注的焦点。为了治理大气、水、土壤等领域的突出环境问题，一批重要管理制度开始实施并发挥作用，其中之一就是总量控制制度。“十一五”以来，我国将总量减排作为约束性指标纳入经济社会发展规划，减排指标逐渐增多，减排力度不断加大，各地实施了一大批重点减排工程，降低了污染负荷。“十二五”期间，随着总量减排推进，我国酸雨面积恢复到上世纪90年代水平，主要江河劣Ⅴ类断面比例由2001年的44%降到2014年的9%。也就是说，如果没有实施总量控制，我国的环境形势将比现在严峻得多。

　　尽管总量控制取得成效，但公众反映没有明显感受到环境质量的改善。这就给我们提出了这样的问题，应该如何认识总量减排和环境质量改善的关系？应该如何完善总量控制制度使之更好地与环境质量改善相衔接，并为环境质量改善服务？目前，在总量控制成效和公众切身感受之间，确实存在不一致、不匹配、不对等问题。虽然减排进展明显，但由于排放基数巨大，污染物排放量仍处高位，已经接近甚至超过环境容量，这是影响总量控制成效显现的最重要原因。同时，我们还应认识到，影响环境质量的因素很多，各种污染物相互作用的机理也非常复杂。很多情况下，一两种污染物排放量的降低，对环境质量改善未必能直接起作用。各地的经济结构、产业结构、污染物结构等也不尽相同，一定程度上也影响了总量控制绩效的呈现。正因如此，从改善环境质量这个总目标出发，有必要进一步完善总量控制制度，使其更精准、更科学、更系统、更有效。

　　从总量控制和质量改善的关系来看，污染减排是改善环境质量的重要手段，是推进环保工作的重要抓手，而改善环境质量则是污染减排的出发点和落脚点。如果说以往的很多管理制度多围绕实现减排目标来设计，那么今后这些制度的设计和实施则要转向围绕改善环境质量这个核心。我们应以改善环境质量为目标导向，来改革环境管理制度，来设计环境政策体系，来部署环保重点工作。事实上，近年来尤其是2015年以来，以环境质量改善为核心的管理思路越来越清晰，越来越得到强化，更加注重总量控制与环境质量改善相衔接。从“大气十条”更加突出雾霾治理，到“水十条”更加注重“抓两头带中间”，从每月公布空气质量排名，到不断强化综合督察和行政约谈，从环境执法敢于动真碰硬，到区域联防联控强力推进，都集中体现了这一思路，明确显现了环境管理正向着以改善环境质量为核心的方向转变。

　　“十三五”时期，全面建成小康社会进入决胜期，坚持以改善环境质量为核心，认识上不能模糊，实践中不容动摇。在这一过程中，就要紧紧扭住环境质量改善这个核心，以环境质量不退化为底线，推进环境管理转型。要以实现与全面建成小康社会相适应的环境质量目标为引领，不断改革和完善环评、排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度。只有这样，环境管理的系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平才能得到提升，实现生态环境治理体系和治理能力现代化，以环境质量的改善让广大人民群众切实感受到环保工作的变化和成果。