沈晓悦 夏扬

　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》），这既是我国依法治国总体方略部署的重要组成部分，又是推动生态文明建设的重大举措，意义重大、影响深远。

　　《办法》意义深远，务实、有力

　　《办法》是为了贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于加快推进生态文明建设的精神而制定的，虽然只有19条、2000多字，但是条条有力、句句落实。 《办法》有以下突出特点：

　　首次就党政领导干部生态环境损害责任追究进行专门规范。我国围绕党政领导干部绩效考核陆续发布过不少政策和文件，如2006年中组部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（简称《试行办法》），2009年中组部修订了《试行办法》，特别是2013年中组部再次印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（简称《通知》）。

　　这些文件对党政领导干部树立正确的政绩观、将环保纳入干部政绩考核等进行了规范，特别是《通知》更是提出了不以GDP论英雄的考评要求。这次《办法》出台是在我国加快完善领导干部政绩考核评价体系基础上，首次针对生态环境损害责任追究进行专门规定，彰显出党中央、国务院加强环境保护，将生态文明建设任务落到实处的坚定决心。

　　全面提升生态环保战略高度，党政同责、央地共责。《办法》明确规定其适用范围为地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员、中央和国家机关工作部门领导成员及有关机构领导人员，上至中央下至乡镇，实行各级党政领导全覆盖。在中央文件中这样明确地规定各级党委、政府以及中央国家机关领导的环保责任及追究机制是很少见的，特别是明确了中央及国家各部门的责任更是罕见。这充分表明，党中央、国务院将全面提升环境保护战略高度，国家决策和行为应以生态文明建设要求为指针，环境保护不仅要成为国家意志，而且要成为党的意志。

　　追责力度大、措施实。虽然《办法》只有19条，但是对责任主体、追责情形、追责方式以及《办法》实施都做出了明确清晰的规定，给各级领导上了一道紧箍咒，形成了一个完整的追责链条，确保对生态环境损害行为零容忍，使《办法》具有很强的执行力。

　　环保追责不是目标而是利剑

　　首先，党政领导干部在环境保护方面要守土有责。各级党政领导干部的主要职责是代表国家和政府在公共管理和服务方面进行决策、执行和监督。为了履行其公共管理和服务的职能，其手里拥有一定的权力和资源，这也就决定了党政领导干部尽管人数不多，但其对一地的经济社会发展起到至关重要的作用。

　　《环境保护法》规定，地方政府对辖区环境质量负责。《办法》明确规定地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责。长期以来，我国党政领导干部在促进地区经济发展和环境保护中发挥了积极作用，然而，在一些地区，正是由于一些党政领导忽视了自己的责任，错用了手中的权力和资源，给生态环境造成严重损害，付出了沉重代价。

　　在处理环境与经济关系问题上，各级党委和政府手里至少有3种权力，这些权力运用不当将直接关系地方环境保护成败。第一是用人权。地方党委政府掌握着下级干部提拔任用的生杀大权，不少下级干部为保住帽子和位子而屈从于上级政府或政府主要领导，为一些环境违规项目上马大开绿灯。

　　第二是用财权。一些地方党政领导在经济发展中不尊重经济规律和市场规则，利用手里掌握的财政资源，以各种优惠、补贴等条件招商引资、吸引项目、干预市场，一些地区落后产能严重过剩与地方政府有很大关系。此外，在环境保护方面也存在一些不科学的决策，如运动式环保、拉网式检查等，行政成本高昂，政策持续性不强。

　　第三是审批权，无论在经济领域还是环保领域都存在着大量行政审批，这些权力一旦被乱用、滥用无疑会导致严重的后果。在很多环境违法事件背后都存在着大量不当、违规审批。在责任追究日益严格的今天，越多的政府审批则意味着越大的责任和风险。

　　党政领导干部要为一方守土、担一方责任。《办法》既明确了各级党政领导在生态环境保护方面的责任，又明确了责任追究的途径和办法，就是要让各级党政领导明确自己的责任，审慎对待手中的权力，科学用好手中的权力。

　　其次，追责不是最终目标而是利剑。《办法》最核心的亮点是非常清晰地载明了党政领导干部的环保责任和追责主体及25种情形，这使得《办法》具有更强的约束和执行力。然而，我们应当认识到，党政领导是一地公共利益的提供者、管理者，对其追责不是目的，更重要的是威慑，是高悬的利剑，让党政领导干部对手中的权力心存敬畏，让自己的一举一动符合党纪、国法，把权力关进制度笼子里。

　　对党政领导干部生态环境损害追责的最终目的是什么？

　　一是忠实履责，让人民群众满意。《办法》规定地方党委和政府在生态环境和资源保护方面承担同等责任，追责就是要求地方党委和政府紧密配合，在涉及地方生态环境保护问题上科学决策、综合决策，不折不扣地履行责任清单，积极回应人民群众对良好环境质量的要求和期待。

　　二是慎用权力和资源，坚守环境底线。按照《办法》要求，规范党政领导干部手中的审批权，在生态环保方面有担当、有作为，对环保违法项目和企业绝不姑息，加大对环境违法行为的监督和严惩就是对党政领导最好的保护。

　　环保追责需要制度体系配套

　　习近平总书记多次强调，在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应当受到惩罚。《办法》构建了对各级党政领导干部环保追责的制度体系，其严厉程度可见一斑，彰显了党中央、国务院加快推进生态文明建设、从严治党、依法治国的决心。

　　《办法》出台对实现环境质量改善将发挥积极作用。如何将追责措施落实到位，需要我国环境管理及相关制度作进一步完善，提供配合与支持。

　　一是进一步明晰我国环境质量目标责任和评价体系。

　　《办法》追责的第一种情形就是“致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化”。如何界定生态环境和资源问题突出以及环境状况恶化，直接关系到党政领导干部责任，需要建立一套明晰的环境质量目标管理和评价体系。

　　环境质量目标及考核应以地区环境容量和承载力为基础，以环境标准为依托，以公众能充分感受到的环境指标为依据，同时充分考虑地方资源环境禀赋和经济发展基础。应当通过明晰且可达的环境质量管理目标责任，激励地方党委政府以真抓实干的精神对待环保，要让他们看到成效和希望，避免弄虚作假，玩数字游戏。建立与责任追究相配套的环境质量目标责任制度、干部考核和离任审计制度，形成三位一体的完整制度体系。

　　二是加快建立和完善我国生态环境损害评估体系。

　　当前我国生态环境损害评估相关法律和规范尚不健全，这将直接影响到责任认定和追究制度的具体落实。目前，由环境保护部牵头，已编制完成生态环境损害赔偿改革试点方案（送审稿）。同时，环境保护部正在积极开展生态环境损害鉴定评估工作，推进环境损害鉴定评估纳入司法鉴定管理体系，开展环境损害鉴定评估技术方法研究，指导地方开展典型案例评估等。这将有助于提高党政领导干部责任追究的科学性、准确性。

　　三是构建科学、合理的环境责任风险防范体系。

　　未来党政履职将面临很大的环境责任风险，如可能面临违法而被起诉，如涉嫌犯罪会被移送司法机关处理；还可面临行政约谈、降职、引咎辞职等行政风险以及组织处理等党纪处理风险。要避免上述风险，就应在事前建立和完善环境责任风险防范体系，警钟常鸣。

　　要防范党政领导的环境责任风险，首先，在决策上，应建立符合生态文明建设要求的环境与发展综合决策体系，按照生态红线和环境底线约束决策行为。

　　其次，在审批中，对于重大项目审批应遵循谨慎原则，充分评价其生态环境风险和经济社会影响。同时应明晰企业在污染防治方面的主体责任，充分发挥市场机制作用，简政放权，让企业承担其应尽的环境保护责任，避免企业污染、政府担责。

　　再者，在信息公开方面，可利用政府掌握的一定的公共资源，建立和完善各类公共信用平台，加大政务公开、企业信息公开力度，推动社会力量参与政府决策和环境监督，提高政府公信力，获得人民群众对政府的支持和理解。

　　作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心