生态保护红线是生态环境安全的底线。红线是实线，关键在执行。生态红线到底该怎么划？怎么打破部门间利益藩篱？红线区域如何管理？在6月10日由中国生态文明研究与促进会等单位组织举办的“生态保护红线与生态安全论坛”上，与会专家从生态保护红线的内涵、意义、管理等方面进行了深入讨论。

　　1 生态保护红线到底该怎么划？

　　应根据需要适度扩展生态保护红线区域划定范围

　　生态红线制度是近年来我国生态保护领域的最重要制度之一，但对其概念和内涵尚未形成一致看法。

　　多数学者认为，生态红线是指为维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展， 提升生态功能、保障生态产品与服务持续供给方面必须严格保护的最小空间范围， 是落实 “划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制” 的基础。

　　也有专家认为：生态红线包括区域地理上的红线、环境质量红线、资源消耗上线和污染物排放量最低限等。还有专家认为生态红线就是重点生态功能区的范畴。这些概念既涉及空间范围边界线，也涉及管理控制线。

　　那么，生态保护红线的划定是在原有保护框架基础上，仅仅是多框上一条红线，还是需要统筹生物多样性保护功能、水源涵养保护功能等问题，以维护区域生态安全格局为目标重新划定呢？

　　中国科学院生态环境研究中心主任欧阳志云认为，为保护生态系统的完整性，应根据需要适度扩展生态保护红线区域划定范围。目前我国生态保护红线划定应该覆盖全国，建议将国土面积35%的区域纳入国家生态保护红线区。

　　在采访中，记者了解到，由于缺乏不同制度、不同部门和区域之间的协调机制，导致生态红线制度的制定和实施尚存在诸多需要协调的地方。比如，生态红线制度如何与现有的自然保护区、风景名胜区、重点生态区等生态保护制度相协调。

　　目前，国土、林业、海洋、环保部门都承担着生态保护红线的划定工作，但缺乏统一的协调机制，职责边界不清。山东省海洋与渔业厅环境保护处副处长崔洪国在向记者介绍山东省建立渤海海洋生态红线制度的情况时，一度发出这样的感慨：“由于缺乏部门之间的协调机制，各部门之间的协调工作足足进行近4个月，红线划定工作才最终落地。”

　　中国环境科学研究院生态环境研究所副所长李俊生说：“各自为政的局面将导致后期多头监管等问题。同时，缺乏有效的生态补偿机制，势必影响生态红线制度的效果和区域间的协调发展。”

　　生态红线作为我国环境保护的制度创新，虽然已成为国家政策，但尚未进入法律层面。为保证生态红线的合理划定、维护，需要建立健全生态红线的法律保障制度体系。

　　专家呼吁，国家应根据新《环境保护法》，在制定面向全国的《生态保护红线管理办法》的基础上，推进《生态保护红线条例》的制定，明确生态保护红线的定义与内涵、划定方法、管理体制等，确定生态保护红线的法定地位。

　　2 怎么打破部门间利益藩篱？

　　对生态保护红线统筹规划、分类管理，并不断调整完善界定和管理办法

　　目前，我国生态环境的管理仍是按照环境要素进行划分的，生态环境的保护涉及环保、国土、水利、农业、林业、海洋等生态系统管理部门、经济社会发展部门等多个部门。这种分部门、分区域的管理模式使得生态红线缺乏统一的管护标准和制度，也增加了生态红线制度实施的难度。

　　划定生态红线，必须有配套的制度体系，建立完善的约束和激励机制，充分发挥地方生态保护的积极性，生态保护红线才能真正“落地”。

　　正如欧阳志云所言：“生态红线不能盲目划定，应该考虑多部门联合。由于缺乏系统的生态保护红线界定方法，需要对生态保护红线统筹规划、分类管理，并不断调整和完善界定和管理办法。”

　　与国土规划、土地利用规划、城乡规划等规划进行有效衔接也是生态保护红线能否“落地”的关键因素之一。

　　欧阳志云认为，应该在国土规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划中，明确划定生态保护红线，从规划层面强化生态保护红线划定的重要地位，从土地利用规划角度保障和强化生态保护红线区域内的生态保护。

　　他建议，应该在现有的土地利用规划体系中，增设生态用地类型，形成包括农业用地、建设用地、生态用地与未利用地4个类型的新土地利用规划分类体系，并将生态用地作为确定生态保护红线的依据和协调不同部门生态保护红线用地的基础。

　　同时，在协调海洋各类战略性规划的基础上，通过海洋生态功能区划和海洋其他空间规划，来确定海洋生态保护红线。

　　目前，自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化自然遗产、重要湿地及饮用水水源保护区是生态红线划定的基础。对于上述敏感区域，国家已出台相关的管理规定，但划分上述区域时，并没有考虑到范围内的矿产资源分布及国道、省道公路建设情况。

　　随着我国交通工程的发展，在对现有国道、省道等公路进行升级改造时，常常出现部分路段位于上述敏感区域内，甚至位于核心区的情况，而按照国家相关规定，自然保护区核心区内禁止从事与保护无关的建设活动，这与相关敏感区的划分存在矛盾，需要对保护区进行调整。

　　针对此类情况，专家在讨论中认为，在进行生态红线划定时，应与交通、国土、林业、水利等部门综合协调，在拟定红线范围内的公路桩界两旁预留缓冲区域内，可以进行公路扩建工程建设。

　　同样，在划定生态保护红线之前，应与国土部门、水利部门协调，全面了解划定范围内矿产资源分布及总体规划、水利资源开发利用规划等情况。对于拟定生态红线范围内的矿产资源和水利资源开发活动必须加以限制。

　　3 生态保护红线区域如何管理？

　　打破分割式、分块式管理方式，由一个部门进行统一监管

　　“基于区域生态系统完整性和生态保护工作的系统性，应打破生态系统管理部门分割式、分块式管理的方式，由一个部门进行统一监管，以利于生态红线区域生态管理的整体性。”李俊生说。

　　讨论中，专家对于目前我国保护区管理模式存在的问题进行了分析。保护区是我国生态保护红线的重要组成部分，但由于保护体系尚不完善，生态保护的成效并不明显。因此，亟须进一步明确和整合我国现有不同类型保护区的功能定位与管理体制，以森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园，历史文化遗址等类型为基础，建立不同级别的国家公园；以水源保护区、水土保持重点区、洪水调蓄区、防风固沙重点区等为基础建立生态功能保护区，解决长期以来不同类型保护区交叉重叠、管理目标不明确等问题。

　　如何有效整合生态保护红线与目前的自然保护区体系？有专家认为，可以通过统筹生态保护红线区域与自然保护区，将生态保护红线区域落实到自然保护区体系中，针对自然保护区体系中的生态保护红线区域实施统一协调和分类分级、分部门管理，实现生态保护红线区域的有效保护。

　　在讨论中，专家指出，针对不同地区、不同类型生态系统提供的服务功能不同，应该采取生态保护红线的差异化管控制度。“应针对不同的生态红线区域，制定不同的与生态红线性质相适应的生态环境保护标准和管控措施，以实现差别化管理和控制。对于符合生态红线区域功能定位的开发建设活动，要制定并严格执行环境保护与生态修复治理方案，建立健全关于重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域环境影响评价的限制审批制度。”大自然保护协会科学中心主任勒彤说。

　　江苏省2013年8月30日出台的《江苏省生态红线区域保护规划》对生态红线管控制度的规定值得参考。这一规划对生态红线区域实行分级管理，将生态红线区域的管控划分为一级管控区和二级管控区，一级管控区是生态红线的核心，实行最严格的管控措施，严禁一切开发建设；二级管控区以生态保护为重点，实施差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。

　　□国家层面政策

　　环境保护部

　　2012年3月开始，环境保护部组建技术力量研究全国生态红线划定工作。2013年，提出了构建以生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线为核心的国家生态保护红线体系。2014年1月，环境保护部印发了《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，成为我国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件。

　　国家林业局

　　国家林业局启动的生态红线保护行动明确规定划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种4条生态红线。国家林业局在2014年制订出台的 《推进生态文明建设规划纲要》 提出划定湿地保护红线目标，即到2020年，中国湿地面积不少于8亿亩。

　　国家海洋局

　　国家海洋局在 2012 年 10 月提出划定海洋生态红线区，包括重要旅游区、文化历史遗迹与自然景观、重要河口、渤海海洋保护区等，并依据生态特点和管理的需求，进一步细分为禁止开发区和限制开发区，分类制定红线管控措施。并印发《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》。

　　水利部

　　水利部通过加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制。实施最严格水资源管理制度的核心内容就是建立3条控制红线和4项制度。即确立水资源开发利用控制红线，建立用水总量控制制度；确立用水效率控制红线，建立用水效率控制制度；确立水功能区限制纳污红线，建立水功能区限制纳污制度；建立水资源管理责任和考核制度。建立水资源承载能力监测预警机制和节水激励机制，大幅提高水资源利用效率。

　　□地方实践

　　广东

　　2005 年2 月，广东省印发《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004~2020）》的通知，提出了“红线调控、绿线提升、蓝线建设”三线调控的总体战略，首次在环境保护工作领域提出生态红线问题。

　　江苏

　　2013年8月，江苏省发布《江苏省生态红线区域保护规划》，规定全省划定15类（自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、湿地公园、 饮用水水源保护区、海洋特别保护区、洪水调蓄区、重要水源涵养区、重要渔业水域、重要湿地、清水通道维护区、生态公益林、太湖重要保护区、特殊物种保护区）生态红线区域，占全省面积的22.23%。

　　山东

　　山东省基本建立起省、市、县三级最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标体系，并逐级分解下达，得到了有关部门的认可。

　　江西

　　江西省正式出台 《江西省 （鄱阳湖）水资源保护工程实施纲要 （2011~2015年）》，基本划定水资源管理的 “三条红线” 。

　　湖南

　　湖南省根据全国“三条红线”控制指标值，相应地制定出本省控制指标。