■压力和目标之下，使得新余当地对区域流域性综合治理的方案、资金、效果，都有了急切的需求，他们选择向系统的、综合的生态环境治理市场化专业和社会化服务模式改革寻求答案

　　■哪些领域可以市场化、由政府采购？如何选择提供环境服务的企业、降低风险？目前的预算体系是否承认以环境服务为标的采购？如何量化、如何考核、怎么付费？出了问题，怎么究责……这些问题已经对新余和推进环境服务的相关各方，提出挑战

　　“本质上是探索政府职能转变的大命题。”环境保护部科技标准司胥树凡这样评价江西省新余市地方政府采购环境服务的努力。作为环境服务的倡导者和推动者，他急需了解地方政府从环境治理大包大揽退回到“消费者、监管者”的角色后，有哪些收获与困惑。

　　日前，他赴新余当地调研，与环境服务的供（企业）、需（政府）双方展开座谈。

　　自2012年11月15日成为环境保护部环境服务首个试点市后，新余成立了以市长担任组长的推动小组，确定通过减排量采购、基础设施建设、托管运营3种模式，与湖南永清环保股份有限公司开展合作。后者是定位于全方位环境服务方案提供商的国内知名环保上市公司。

　　“经过一年多试点，新余市环境质量继续保持总体好转趋势。2013年，全年主要河流监测断面水质达标率100 %，城区环境空气质量稳定在2级以上，城市污水处理收集率达到90%，生活垃圾无害化处置率达到100%。”新余市副市长李新民作为主管市长，对这样的结果还是满意的。

　　地方政府需要哪些帮助？

　　改变“头疼医头脚疼医脚”局面，统筹规划、分步实施，在单个项目上提升专业能力

　　“地方政府面临的环境问题总是层出不穷，今天是河流，明天是空气，后面还有垃圾、土壤、地下水，疲于应付而缺乏系统的考量和规划。” 李新民在回答为何新余如此积极的原因时坦言，政府在地区环境治理上需要“帮手”。“即使在具体的治理上，以往也因为不专业等原因，导致重复甚至是多轮投资。钱花了，工程建了，由于疏于专业化的有效管理和服务，效果还是不满意。”

　　“单纯靠行政手段难以适应越来越复杂的环境问题。”李新民说。作为江西最年轻的城市，同时也是结构偏重的工业城市，新余正在面临越来越大的环境压力。

　　与此同时，这座人均GDP超过1万美元的移民城市，已经开创性地将人均预期寿命80岁作为生态文明建设的主线。 “这样一个指标意味着一个庞大的环境治理和生态建设体系。”

　　压力和目标之下，使得新余当地对区域流域性综合治理的方案、资金、效果，都有了急切的需求，他们选择向系统的、综合的生态环境治理市场化专业和社会化服务模式改革寻求答案。

　　他们首先委托环境服务商对新余市环境问题全面问诊把脉，编制专项规划，提出重点治理区域、重点任务、重点工程和相应保障的规划。“解决过去头痛医头、脚痛医脚的模式，让今后的治理工作有章可循，步骤较清晰。”李新民表示。

　　按照整体环境治理规划和环境问题的轻重缓急，新余市首先选择了7个需要先期治理的重点环境治理项目，涵盖大气、污水、生活垃圾、重金属、农村环境整治、流域湖泊治理等领域。永清环保新余分公司相关负责人表示，作为综合环境服务商，首先要为区域综合治理做好规划，克服单个项目的局限性。“选择这7个典型项目，是要让有限的资金使用达到最好的环境目标。”

　　而在城乡垃圾一体化处理和流域水环境治理等具体项目上，新余也聘请企业参与项目前期策划，为项目实施制定经济性、技术、效果充分优化的服务方案。“特别是垃圾处理项目不仅覆盖城乡，而且从清扫、收集、转运到最终焚烧处置，都要进行统筹规划和安排”。

　　新余市高新区污水处理厂曾经因为建成一年后都未能正常运行，而被环境保护部通报批评。李新民回忆起当初从外地紧急返回部署整改工作的经历时，至今仍有些尴尬：由于工期、调研不到位等因素，处理工艺和污水现状有差异，造成污水进水后无法处理。

　　永清环保利用专业经验，在去年年初对这个项目完成了技改，使污水处理厂实现稳定达标排放，为当年的减排做出切实贡献。而以此项目为开端，全市污水处理厂的提标改造正在稳步实施。

　　记者了解到，新余选择的7个试点基本覆盖了城镇环境治理的典型领域，看中的就是其产生的示范、发散效应。在观巢林场铅锌矿重金属综合整治项目获得成功经验后，全市5座废弃矿山将全面进行治理和修复。

　　“在环境治理上，地方政府不能再大包大揽。”胥树凡相信有上述需求和行动的地方政府将越来越多。他说，利用市场机制来帮助解决环境保护问题，是环境管理的一次重大变革，也是大势所趋。

　　“此前，政府承担了很多可以由市场来做的事情，在专业性、效率、服务水平上已经显现不足。如今，面对层出不穷复杂的环境问题，如果政府还都将自己管不了、管不好的任务压在自己身上，将不堪重负。” 胥树凡说。

　　省事、省钱但不能省心

　　作为环境服务消费者，政府要严格履行环境服务合同；作为环境监管者，政府要严格环境监管执法

　　记者日前来到在新余市环保局办公楼顶层的一间空气质量监测点，仪器正在正常运行。这是新余为空气质量新标准而新建的5个空气质量自动监测点之一。不过这里已经不再是环保系统的“地盘”了。负责日常维护管理的两个工作人员都来自永清环保在当地的分公司。

　　李新民说，空气质量监测以前是政府自己建设、自己发布数据，公众有疑虑、不信任。“现在我们只负责买数据，不干预运营管理。这一模式还扩展到所有的市控重点企业的自动在线监测设备的运行维护。”

　　新余市环保局党组书记、局长邹建福很认同这种模式，认为是非常合理的“减负”：“交给企业不仅比原先预计的运营费用显著下降，同时还解决了地方环保部门专业人员不足、新增人员编制较难、管理运行技术方面的问题。”

　　同样省钱、省心的还有观巢林场铅锌矿重金属综合整治项目。环保局工作人员告诉记者，铅锌矿区的历史遗留问题一直威胁水源安全，由于涉及范围大，解决问题有一定的难度。“后来委托服务商编制治理、恢复综合实施方案，目前区域环境安全隐患大部分得到解决，生态得到一定程度的恢复。治理工程全面完成后，环境安全隐患将彻底消除。治理成本也从原先预计的600万元下降到342万元。”

　　邹建福现在对政府采购环境服务很服气，他和同事们最看重的是其对政府投入方式、投入效果的根本性改善。

　　他说，通过购买服务模式，很多环境基础设施、治理项目是通过企业来筹措资金，政府在后期根据效果分批分期投入。减轻资金压力的同时提升治理效果，投入的效益。“以前政府投入，工程验收后就完事了，但效果怎么样，没有评估。现在政府为环境服务付费，每年都要考核。”

　　根据规划，新余正在实施的城乡垃圾一体化建设预计总投入将达到40亿元，截至目前，永清环保已经为先期的基础设施投入4亿元。“这笔钱让政府一下子拿出来还真是有难度，现在以服务费的形式分期支付，减轻了很大压力，还能使城乡环境在短期内得到改善。”

　　“市场做得更好，就让市场做，但政府不是做甩手掌柜。”李新民指出，政府要腾出精力来把该做的事情做好。“首先要做好监管，因为我们要看效果付费，所以监测体系要完善；其次要做好购买服务的资金安排，确保及时足额的付费。”

　　来自企业的反响也相当正面。相关负责人表示在很多项目上得到了政府的大力配合。“高新区的污水处理厂项目，因为工程用地涉及到多个农村，要经过高压线，如果没有政府的支持协调，很难顺利施工。9月签约，10月动工，全部只用了3个月的时间。”

　　对此，胥树凡颇为赞同。他告诉记者，政府应摆正自己的位置。“环境服务采购合同一旦签订，政府就是购买者，和企业存在的是合同关系，必须讲诚信守合同，把购买环境服务的经费纳入政府年度财政预算，按合同约定支付服务费用。同时，更要作好监管者，加强对环境服务质量的监管，承担起在提供合格环境服务方面的监管责任来。”

　　“在很多可以市场化的领域，政府直接去投资建设和运行，往往是成本高、效率低、效果不好。采购服务后，地方政府甩掉的是不擅长的市场运作部分，但监管责任甩不掉。” 胥树凡说，政府签了约不履行合同，交给企业而不监管，一旦出了问题，政府仍旧责无旁贷。

　　而就在不久前，兰州市“4·11”局部自来水苯超标事件公布调查结果，政府部门和人员一一被究责，再次印证了上述判断。

　　要在前进中发现并解决问题

　　应在地方取得传统政策突破、制度和机制创新的基础上，探索完善政府采购环境服务的政策、机制、标准和规范

　　李新民尽管日程满满，但他很希望能参加一场政府采购环境服务的培训。“对这个新生事物，这一年半来，我和大家也都是一起摸索。国外有什么先进经验，我们该怎么推进，感觉很有学习的必要。”

　　地方政府购买环境服务，需要的不只是简单地“解放思想”。政府和企业间的合作，涉及庞杂的交易结构、商业合同、监督监管、追责赔偿、风险评估等一揽子问题。

　　哪些领域可以市场化、由政府采购？如何选择提供环境服务的企业、降低风险？目前的预算体系是否承认以环境服务为标的采购？如何量化、如何考核、怎么付费？出了问题，怎么究责……这些问题已经对新余和推进环境服务的相关各方，提出挑战。

　　在胥树凡看来，这正是新余试点的意义所在。“一个好的理念如果没有落实为具体的实践，只能是空中楼阁。只有在实践中才能检验效果、发现问题，探索解决之道。”

　　这也是环境保护部支持各地开展环境服务试点的主要目的。不久前，环境保护部公布了又一批19家试点单位和企业。对此，胥树凡表示，大多数试点单位主体是环保企业，有些试点单位主体是政府部门，就是希望地方政府在点上为推进环境服务业的发展进行尝试和探索，有所突破。他们的工作在探索政府转变职能、强化市场机制的大背景中，具有非常大的意义。

　　对于新余而言，加入环境服务试点是个很好的契机，剥离出可以市场化的环保服务职能，服务主体向低效的行政、事业单位向提供高效服务的市场主体方向发展。“本质是探索在环境管理、公共服务中，地方政府的角色以及和市场边界的大命题。” 胥树凡评价说。

　　但作为先行者、第一个吃螃蟹的人，新余尝到了环境服务的甜头，但感觉还是有点不踏实。大家普遍希望国家在合同环境服务相关法律法规、机制政策等顶层设计上，能予以地方指导和支持。新余市环保局相关负责人表示：“虽然环保部发布多个文件，但是相关的法律法规、具体实施办法还欠缺，建议国家在这方面尽快出台政府采购环境服务商管理办法等文件，为我们合同谈判、争议问题提供法律依据。”

　　对此，很多业内人士都直言不讳：就是因为有困难才要在局地先试，“绝大多数的政策创新和突破都是自下而上的”。安徽小岗村在讨论中被一再提及。

　　胥树凡表示，在我国几十年的改革实践中，很多都是地方先突破，成熟后上升为宏观层面的制度和政策。“环境服务业试点的目的就是要为制定和完善规则提供经验和教训。”

　　今年以来，他曾在多个场合为先行的政府“宽心”。他说，十八届三中全会已明确鼓励政府购买公共服务，提倡环境污染第三方治理，环境保护服务就是其中的重要内容；同时，环境保护正在从污染然控制、指标管理转向质量改善为目标的管理， 政府采购环境服务是基于环境质量效果的治理修复服务，而不是象过去那样简单采购环境工程和设备产品，这种方式更是符合了环境保护管理目标向环境质量改善战略性转变的要求。“大家现在做的和中央精神、支付转变职能简政放权的要求、以及环保系统改革方向完全一致，不要有什么顾虑。”

　　“不能坐等政策。”他说：其实，大的政策已经有了，党的十八届三中全会的决定精神、国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见、财政部有关司也就政府采购服务发布了通知，环境保护部也正在起草政府采购环境服务的指导意见，加强对这项工作的指导。

　　他希望各地试点要在充分学习理解宏观政策的基础上，在面对各种环境服务发展中的具体问题时，按照国家政策要求，在操作层面上要敢于去探索突破和创新，特别是那些不符合现在新政策新精神的老的制度，要按新要求修订和创新。“不论是地方性的法规、政策，还是通过合同约定，都可以。”

　　他说，环境服务试点本身就是一次新的尝试，必然会存在不足和缺陷，新余市的环境服务试点也存在一些不足，主要是综合环境服务的顶层设计还不十分完善、在选择提供环境服务企业方面没有形成竞争机制，在制度建设、机制建设、环境服务范围和内容、环境服务监管方面还有完善探讨和创新的空间，这些问题的存在是探索和前进中的问题，也是受现行的环境条件制约的问题，需要他们在今后的试点过程中不断地探索创新和解决。“新余市的环境服务试点仅仅是迈开了第一步，更多的问题需要他们去解决，探索和创新。我们对新余市的探索充满期待。”

　　而据记者了解，服务模式标准、付费标准和绩效评估，将成为下一步新余试点的重要内容。“一方面建立前期服务标准、准入体系，将服务标准设定作为服务商筛选条件和公开选择的条件，另一方面加强后端考核，必须建立监测服务，服务商对环境质量可测量、可报告、可测定，保证评估工作客观性，制度化、规范化，探索对区域、流域环境治理效果定量灵活办法，形成最终的考核体系和标准体系。”