在生态环境行政执法办案过程中，执法人员如何准确运用冲突规则来判定适用的法律法规，这无疑是对执法人员法律功底的极大考验。

依据《立法法》，在我国，法律的广义概念涵盖了法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例以及规章。而其他规定、文件、通知等并不构成法律范畴。《行政处罚法》第十六条也规定，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。此外，《立法法》还确立了处理法律冲突的基本原则，即“上位法优于下位法”“特别法优于一般法”以及“新法优于旧法”。

笔者认为，当某一违法行为受到两个或多个不同层级的法律法规规章的规范，且这些规定之间没有“冲突”或相互矛盾，仅仅是存在不一致时，基于以下理由，建议优先适用下位法。

一是下位法“适用优先”原则。按照《行政处罚法》第十二条第二款“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”的精神，下位法只是在上位法规定的行为、种类和幅度内作出规定的，上下位阶的法律、法规、规章均有效。全国人大常委会法制工作委员会于2005年在对“地方性法规应如何设置行政处罚的幅度”询问答复时也认为，地方性法规规定行政处罚的幅度时，可以在法律、行政法规规定的行政处罚的幅度内提高下限或者降低上限，但不得突破行政处罚的幅度，降低下限或者提高上限。在《全国经济审判工作座谈会纪要》中，最高人民法院明确指出，要严格依法办案，正确适用法律，提高办案质量。行政法规为了贯彻执行法律，地方性法规为了贯彻执行法律、行政法规，就同一问题作出更具体、更详细规定的，应当优先适用。下位法比上位法的规定一般更具体、详细，鉴于此，应先适用下位法。

二是“择一重处罚”原则。《行政处罚法》第二十九条规定，同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。如对于超标或超总量排污的违法行为，《排污许可管理条例》第三十四条规定20万元以上100万元以下的罚款，但《大气污染防治法》《水污染防治法》均规定的是10万元以上100万元以下的罚款，对此，按照“择一重处罚”的原则，直接选择适用处罚较重的法律规定，即直接适用《排污许可管理条例》规定的罚则。

最后，需要注意《行政处罚法》与其他单行法的关系。《行政处罚法》是法律，效力低于宪法，高于法规和规章。作为程序法，它主要处理行政处罚的程序问题，而实体问题则适用其他实体法。通常，其他法律、法规、规章与《行政处罚法》不会冲突。若出现冲突，应遵循“上位法优于下位法”原则，优先适用《行政处罚法》，除非有例外规定（共9处，分别为第22条、第23条、第28条第2款、第33条第2款、第36条第1款、第42条第1款、第51条、第60条、第84条）。即使其他法律与《行政处罚法》不一致，也应优先适用《行政处罚法》，除非有例外或优先规定。处理《行政处罚法》与其他法律的关系时，不能简单地应用“特别法优先一般法”原则，以免架空基本法。

作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队